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陳柏峰:鄉村振興戰略背景下的村社集體:現狀與未來

[摘要] 在鄉村振興戰略背景下,如何定位村社集體制度,這是一個基礎性問題,需要經由現狀思考未來。當代中國村社集體經歷了長期的歷史發展過程,它是人民公社體制瓦解后實行家庭聯產承包責任制的產物。村社集體的有效運轉有其深厚的制度基礎,包括正式的土地集體所有和家庭承包制度,也包括非正式的土地調整制度和村社集體建設諸制度。總體而言,村社集體至今在農民生產方面和生活方面仍然承擔著不可或缺的重要功能。未來村社集體需要維系其基本格局,但也會伴隨城市化進程和農業經濟的發展而變化,城市近郊村莊集體可能虛化甚至消失,農業生產的村社集體還需進一步強化,強大的村社集體是鄉村振興戰略在這類農村有效實施的基礎條件。

2017?年?10?月?18?日,習近平在十九大報告中提出要實施鄉村振興戰略。2018?年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(以下簡稱《意見》),對鄉村振興戰略作出了部署。在鄉村振興戰略背景下,如何定位村社集體,這是一個基礎性的制度問題,事關鄉村振興戰略實施的成敗。《意見》指出,我們有社會主義的制度優勢,有歷史悠久的農耕文明,它們是實施鄉村振興戰略的有利條件。村社集體制度,也許是最為直接的社會主義制度優勢的體現,也是歷史悠久的農耕文明基礎上的有效制度創造。《意見》提出,要構建鄉村治理新體系,堅持自治、法治、德治相結合,深化村民自治實踐。上述這些,都離不開村社集體,可以說,村社集體是自治、法治、德治的運行場域,也是村民自治實踐和鄉村治理體系的基礎性制度。因此,如何定位村社集體,是一個難以回避的問題;回答這一問題,又不能不關注村社集體制度現狀,并經由現狀來思考未來。

一、我國村社集體的建立與變遷

村社集體,由村社和集體兩個名詞疊加而成。村社又可稱為村莊、村落。村莊是更為日常、更為口語化的稱呼。村落、村社等稱謂源遠流長,古書中多有記載。關于村落的稱謂,《三國志·魏志·鄭渾傳》“:入魏郡界,村落齊整如一。”宋代葉適《題周子實所錄》“:余久居水心村落,農蓑圃笠,共談隴畝間。”清代鄭燮的《山中臥雪呈青崖老人》:銀沙萬里無來跡,犬吠一聲村落閑。“”關于村社的稱謂,唐代羅隱的《讒書·代韋徵君遜官疏》“:拜無渥澤,驚動村社。”《西游記》第二十八回:“煙波蕩蕩,巨浪悠悠……近岸無村社,傍水少漁舟。”

在中國的文化傳統和語言習慣中,村社、村落、村莊基本同義。西學東漸以后,我們逐漸以“村社”來翻譯指代馬克思主義著作中原始社會末期的社會經濟組織,具體指原始社會末期公有制向私有制過渡時期的社會經濟組織,它由定居在一定地域內的同一氏族或多個氏族聯合而成,生產生活的日常組織以家庭為單位,村社范圍內實行土地公有制度,但牲畜、農具、住宅、生產物等生產生活資料私有。中國農村在經歷了土地改革、農業合作化運動和土地聯產承包責任制改革以后,形成了目前的土地集體所有、土地承包經營權和其它生產生活資料農戶家庭所有的格局和樣態。它與原始社會末期的“村社”有諸多類似之處,因此被稱為“村社集體”,也可以被稱為“村莊集體”,但一般不稱呼“村落集體”。

當代中國村社集體的形成,經歷了長期的歷史發展過程。這是一個不斷試錯、不斷完善的過程,也是一個在不同時期根據不同需要而逐漸變化的過程。村社集體最初源于土地改革后的農業合作化運動,農民將家庭所有的土地、農具、牲畜等生產資料交給集體,從而組建成集體經濟組織。集體化時代,村社集體的組織形式不斷修正;改革開放以后,村社集體的經營形式和職能不斷發生著重要變化。目前我國的村社集體是在實行家庭聯產承包責任制和雙層經營體制改革之后形成的,是農民共同所有的農村勞動群眾集體所有制的經濟組織。從廣義上說,包括鄉鎮、村、村民小組三個層級的集體經濟組織;從狹義上說,僅僅包括村集體經濟組織。深入了解村社集體的建立、變遷和發展歷程,是清晰認識村社集體,乃至深刻理解中國農村社會的基礎。

(一)村社集體的建立

村社集體建立在土地集體所有制的基礎上,而土地集體所有制是在中國歷史傳統和新中國初期的農民私有土地所有權的基礎上形成的。

1950?年?6?月,中央頒布施行《土地改革法》,明確廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農民的土地所有制,借以解放農村生產力,發展農業生產,為新中國的工業化開辟道路。“土改”以后,農村很快出現了一些新情況。農民出現了分化,部分農民依靠資金、農具、勞力等方面的優勢,實力增長比較快,一些農戶成為新富農,農村出現雇工和高利貸現象;一些農戶因缺乏勞動力、牲畜和農具而出現生產和生活上的困難,土地典讓、出賣現象重新出現,剛分到土地的農民重新失地或面臨失地危險[1](P131)[2](P27-28)[3](P24-28)。這時,出現了一些帶有社會主義萌芽性質的集體勞動組織。同時,為了興修水利,發展生產,抗御自然災害,采用農業機械和其他新技術,也有走互助合作道路的必要。

根據這些情況,中共中央十分重視土改后農村開展各種形式的互助合作。1951?年?12?月,《中共中央關于農業生產互助合作的決議(草案)》(以下簡稱《草案》)印發施行。《草案》認為,在土改的基礎上產生了兩方面的積極性:一是個體經濟的積極性;二是勞動互助的積極性。《草案》特別指出:“以土地入股為特點的農業生產合作社是互助合作三種形式之一,它的發展前途就是農業集體化或社會主義化。”1952?年?11?月,中共中央決定成立農村工作部,其任務就是把農民組織起來,逐步走向集體化。1953?年?2?月,黨中央將《草案》進行了修改,以正式文件形式下發執行。

1953?年年底,中共中央頒布《關于發展農業生產合作社的決議》,農民生產互助的熱情被調動起來,全國性的互助合作社運動開始展開。合作社是在自愿互助基礎上聯合起來共同經營的經濟組織。農民先是自愿組織互助組,這只是一種勞動協作關系,沒有改變原有的土地私人所有的性質,家庭經營的方式也沒有改變。隨后,開始創辦初級農業合作社,這是一種類似合伙的聯合經營關系,土地所有權的主體仍然是農民。1954?年通過的《憲法》明確規定了農民私有的土地所有權和其他生產資料所有權。1955年頒布的《關于農業合作化問題的決議》指出:“農業生產合作社是社會主義的過渡形式,土地入股具有半社會主義性質。”到?1956?年?6?月,全國人民代表大會通過的《高級農業生產合作社示范章程》規定:“農業生產合作社按照社會主義的原則,把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有”“,入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有”。此后,只用一年就基本完成了農業合作化,土地變成了集體所有,農村建立了社會主義性質的集體所有制經濟。

1958?年?8?月,中央通過了《關于在農村建立人民公社的決議》,決定把各地的高級農業生產合作社,升級為政社合一的人民公社。全國基本上實現了一鄉一社,下設生產大隊,生產大隊下設生產隊,實行全社統一核算、分級管理。從?1958?年開始,全國范圍內開展了極“左”路線的“大躍進”運動,加上?1959?年至?1961?年連續三年的嚴重自然災害,國民經濟遭遇嚴重困難。在嚴峻的現實面前,中央認真調查研究,調整政策,糾正錯誤。1961?年?3?月,中央通過《農村人民公社工作條例(草案)》,1962?年?9?月通過《農村人民公社工作條例修正草案》,建立了將國家行政權力和社會權力高度統一的政社合一的人民公社制度,確定了“三級所有、隊為基礎”的土地權屬關系,以生產隊為基本核算單位,土地的集體所有制得到鞏固。

政社合一的人民公社制度一直持續到?1979-1982?年。這樣,經過農業生產互助組、初級農業合作社、高級農業合作社和人民公社幾個階段,土地農民私有逐步轉變為集體所有,集體統一經營,按勞分配。農民的土地私人所有制被宣布廢除,取而代之的是土地的集體所有制,村社集體得以建立。

(二)村社集體的變遷

村社集體的成立有其聚合力,但自其成立之日起也同時存在離心力。在農村集體所有制經濟條件下,窩工、偷懶、磨洋工現象一直存在。由于農業生產的特殊性,其具體工作難以進行計件考核,監管起來存在諸多困難;瞞產私分現象也經常發生,甚至于個別地方秘密存在包產到戶、包干到戶等現象[4](P51-75)。村社集體建立初期,這種離心力被強大的政治氛圍和意識形態壓力所抑制,但政治和意識形態的抑制機制難以長期起作用。1970?年代末期,農村開始改革,到?1982?年家庭聯產承包責任制在全國范圍內普遍推行,這給土地制度帶來重大變化,村社集體也相應發生變遷。

1982?年?1?月,中共中央發出的第一個“三農”“一號文件”《全國農村工作會議紀要》明確指出,“包產到戶、包干到戶或大包干都是社會主義生產責任制”,同時還說明,“目前實行的各種責任制,包括小段包工定額計酬,專業承包聯產計酬,聯產到勞,包產到戶、到組,包干到戶、到組,等等,都是社會主義集體經濟的生產責任制”,要求“在建立和完善農業生產責任制的過程中,必須堅持土地的集體所有制”。1983年?1?月,中央發出的第二個“三農”“一號文件”《當前農村經濟政策的若干問題》認為,“聯產承包責任制堅持了土地等基本生產資料的公有制和某些統一經營的職能,使多年來新形成的生產力更好地發揮作用。”1984?年?1?月,中共中央發出的第三個“三農”“一號文件”《關于一九八四年農村工作的通知》指出,“要繼續穩定和完善聯產承包責任制,延長土地承包期,土地承包期一般應在?15?年以上,生產周期長的和開發性的項目,承包期應當更長一些。”

實行家庭聯產承包責任制后,原有的集體所有、農民共同使用的土地制度變為集體所有、農戶承包經營的土地制度。集體統一生產經營所用的農具、牲畜、耕地等生產資料全部分配給農戶,農業經營形式也由集體模式轉為一家一戶模式。集體土地的權利結構發生了分離,村社構架發生變化,這為相關的法律、政策所確認并有所發展。1982?年《憲法》將人民公社體制改為鄉政村治模式,設立了鄉人民政府,并在生產大隊的地理范圍內設立行政村,在村范圍內實行村民自治制度,設立村民委員會作為自治組織。1986?年《土地管理法》實施,規定土地的承包經營權受法律保護,土地承包經營權的法律地位得以確立;同年,《民法通則》實施,對農村土地承包經營權進行了具體規定;2002?年頒布的《農村土地承包法》則是一部針對土地承包經營的專門、完整的法律,是土地承包經營權發展的里程碑。2007?年頒布施行的《物權法》將土地承包經營權的性質設定為用益物權,土地承包經營權在法律上由債權變成了一種物權,因此可以進入市場流轉。2008?年十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出,“加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。”2014年中央印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出,“堅持農村土地集體所有,實現所有權、承包權、經營權三權分置,引導土地經營權有序流轉。”2015?年《深化農村改革綜合性實施方案》更為明確地指出,“深化農村土地制度改革的基本方向是:落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權”。2016?年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出“始終堅持農村土地集體所有權的根本地位,嚴格保護農戶承包權,加快放活土地經營權,逐步完善三權關系”。

2003?年開啟的稅費改革,乃至接著的取消農業稅的決定,也推動了村社集體的變遷。取消農業稅后,村社集體的共同生產費同時一并取消,這使家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制中“統”的一面失去了內生的財政基礎[5](P115)。目前,國家的轉移支付遠遠不足以支付過去集體統一經營、統一管理的事項。其中一些事項,國家通過項目制的方法逐步加以解決,如大規模的農田基本建設,大型水利設施建設;還有一些事項,逐漸由鄉鎮政權承擔起來,如植保、防疫、制種、配種以及一些農業社會化服務;但仍有一些日常性集體事務,處于無法運轉的狀態,如小型水利建設[6](P93-100),村莊日常公共服務。

總結來說,合作化和人民公社運動中形成的“三級所有、隊為基礎”的集體土地所有制,在改革開放后逐步發生變遷,演變為村社集體擁有土地所有權,農戶擁有土地承包經營權。農民的土地承包經營權在法律上逐漸從債權演變成物權,逐漸分立為承包權和經營權。農民相對于村社集體的土地權利持續增長,而村社集體的土地集體所有權不斷弱化。村社集體權力弱化后,其中一些職能被國家以其它方式加以解決和填補,但也有一些職能未能得到有效調補,農村出現的一些問題尚未能得以解決。

二、村社集體的制度構成

村社集體的建立與延續有其深厚的制度基礎,存在一套法律、政策、規章來維持村社集體的基本秩序,保證村社集體的正常運轉,并通過其運轉來保證相關法律和政策的順利執行。換句話說,村社集體是由一系列制度構成,這些制度既包括正式規則,也包括非正式規則,還包括規則的執行機制。正式規則是成文、明言的,主要包括土地集體所有權和承包制度;非正式規則和執行機制往往是不成文、未經闡明的,它們在社會變遷或規則改變時凸顯出來,主要包括土地調整制度和村社集體建設諸制度。

(一)土地集體所有制度

第一,農村土地所有權的主體是村社集體。我國《憲法》第?10?條規定:“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”《民法通則》第?74?條規定,勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有。1986?年頒布的《土地管理法》第?8?條規定:“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有。”《物權法》第?59?條規定:“農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員集體所有。”上述法律條文都明確規定了農村土地所有權的主體是集體。集體所有不同于共有。如果將集體所有權等同于共有,無論是按份共有還是共同共有,都可能走向集體財產私有化。任何試圖改變農村土地集體性質的做法,都有違我國憲法和具體土地法律制度。

第二,成員權是集體土地所有權的具體內涵。人民公社從建立至今,成員權一直是集體土地所有權的當然內涵,包括分配宅基地的權利、承包集體土地的權利、分配征地補償款的權利、股份分紅的權利等。例如,農村宅基地一直堅持按戶無償分配,《土地管理法》第?62?條也規定,“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”。改革開放以來,《物權法》通過成員權來明確集體所有權的主體。《物權法》第?59?條規定了集體成員對集體重要事項的決定權,第?62?條規定了集體成員對集體財產的知情權,第?63?條規定了集體成員的撤銷權。成員權制度進一步明晰了農村土地所有權的主體,使相關的權利義務更為清晰。集體所有的土地為村社集體成員集體所有,集體管理,集體利益集體分享。成員集體所有是土地集體所有制的當然之義,它以成員資格作為享有權利承擔義務的基本依據,對集體財產,所有成員享有共同的支配權、平等的民主管理權和共同的收益權。在實踐中,可以通過確認集體成員權來使成員直接享有對土地的權益。

第三,承包經營權是集體土地所有權的用益形式。農村土地承包經營權,就是指村社集體成員對其依法承包的集體土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利,它是集體土地所有權的具體用益形式,也是統分結合的雙層經營體制中“分”這一層次的具體體現。改革開放以后,家庭聯產承包責任制調動了廣大農民的生產積極性。1993?年國家將家庭聯產承包責任制寫入憲法。同年,黨中央提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延長?30?年不變”。自此之后,農村土地制度改革在“兩權分離”(土地所有權與承包經營權)的軌道上,不斷往前發展。十五屆三中全會提出,在第一輪承包期滿后,再延長?30?年,同時指出“要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規,賦予農民長期而有保障的土地使用權”。2003年起施行的《農村土地承包法》規定:“耕地的承包期為三十年。”到?2007?年通過的《物權法》頒布,農村土地承包經營權實現了完全物權化,成為一種用益物權制度。2014?年以來,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的一系列文件在“兩權分離”的基礎上又提出了所有權、承包權、經營權“三權分置”,放活土地經營權。

(二)土地調整制度

1980?年代實施家庭聯產承包責任制后,中央規定承包期限一般在15?年以上,并規定了“大穩定、小調整”的原則。1993?年,中央提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延長三十年不變”,并提倡“增人不增地、減人不減地”。1998?年,“三十年不變”和“增人不增地、減人不減地”寫入《土地管理法》,2003?年寫入《農村土地承包法》。中央的出發點是“賦予農民長期而有保障的農地使用權”,因此越來越反對農戶自發調整承包地。《農村土地承包法》第?27?條規定,當農戶因自然災害失去承包地,而且沒有生活保障的,可以適當調整承包地,但還需要經過縣級人民政府批準。第?28?條規定,為了解決人地矛盾,對于新增勞動力,可以將依法預留的機動地、通過依法開墾增加的土地、承包方自愿交回的承包地等承包給他們。

雖然法律和政策不鼓勵土地調整,但是土地調整一直是很多村社集體的非正式制度。調整形式主要有兩種:大調整與小調整。大調整就是將所有的承包地“打亂重調”,即不管承包期是否到期,將所有農戶的承包地集中重新分配,以滿足村組內農戶家庭人口變化或其它需求。大調整有兩種形式,一是既動地塊又動面積,農戶原來承包的地塊全部重新打亂,土地面積也按人口重新分配;二是主要地塊不動,只動面積,按人口重新分配土地面積,但農戶原來承包的地塊多數不動。而小調整是指個別農戶之間的地塊和面積的“多退少補”。小調整的形式多種多樣,有的村莊預留有機動地,承包期內可以將機動地承包給符合特定需求的農戶;有的沒有留機動地,承包期內人口增減的農戶之間直接進行土地增減對調;有的規定過幾年就統一進行一次小調整,等等。小調整只涉及部分農戶的部分土地。小調整中,人口增加和減少常常并不平衡,增加的人口往往需要“排隊”等候相應的人口減少,才能取得相應的份地。這樣時間一長,小調整必然無法跟上利益結構的變化,而需要大調整來解決問題。

事實上,土地調整在多地農村一直存在,因為它不僅僅與地方性規范有關,還與村莊的治理和發展有著極其密切的聯系。正因此,基層政府對此一直采取模糊的態度[7](P304-305)。因為如果嚴格執行中央政策和法律不允許土地調整,就會導致村莊利益結構剛性化,村莊治理和發展方面就什么事情都做不成。村治的良好治理和發展,常常需要開展公共設施建設,這就需要占用承包地或宅基地。相關建設占地后,如果不調整土地,就得持續多年支付占地補償,如果鄉村集體缺乏足夠的資源,就會成為鄉村組織難以承受的負擔。由于村組可以調整土地,村莊利益結構就沒有完全剛性化,具有一定的彈性,鄉村兩級組織就可能利用這種彈性的土地利益結構來做成一些事情[5](P138),例如通過土地調整來實現特色農業生產所需要的地塊集中。

(三)村社集體建設諸制度

在村社集體建設方面存在一些制度,它們構成村社集體開辦公共事業的資金保障和人員基礎,構成村民自治的經濟基礎。在?2006?年全國取消農業稅之前,它們主要是“三提五統”制度和“兩工”制度;取消農業稅之后,主要是一事一議制度。

“三提五統”指村級三項提留和五項鄉統籌。村提留是村社集體從農民生產收入中提取的費用,用于村一級維持或擴大再生產、興辦公益事業和日常管理開支費用,它包括三項:公積金、公益金和管理費。鄉統籌費,是指鄉(鎮)合作經濟組織依法向所屬單位(包括鄉鎮、村辦企業、聯戶企業)和農戶收取的,用于鄉村兩級辦學(即農村教育事業費附加)、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建鄉村道路等民辦公助事業的款項。取消農業稅之前,村社集體進行村莊治理、謀劃集體發展,其經濟來源主要根據“三提五統”制度,從農戶那里提取。

“兩工”制度,是指農村義務工和勞動積累工制度。農村義務工,主要用于防汛、義務植樹、公路建勤、修繕校舍等。勞動積累工,主要用于本村的農田水利基本建設和植樹造林,并主要安排在農閑時間出工。在取消農業稅之前,“兩工”在冬春農閑時節農村建設方面(包括興修水利工程、防汛抗洪搶險、維修鄉村道路等)發揮了極為重要的作用,為農村在缺乏資金的情況下做出了突出的建設貢獻。

2006?年全國取消了農業稅,同時全面取消了“兩工”制度,這給村社集體帶來了一些消極影響。當前,鄉村干部無權組織農民出農村義務工和勞動積累工,農民權利意識不斷強化,在市場經濟條件下一切向錢看,參與公共事務都要索取報酬,鄉村干部“派工”變成不可能的事情;農業稅“、三提五統”都取消了,大多數村社集體沒有多少集體收入,在農村公益事業投入上心有余而力不足[8](P19-21)。如今,走在中西部農村地區,自上而下的各種項目資源投入不到的地方,農村道路損毀無人維修,渠道、堰塘等小型農田水利設施損壞了也得不到有效的維護,農民主動建設小型農田水利變得絕無可能。防汛搶險這類事務,如果不能給農民支付報酬,幾乎無法動員農民參與,甚至于報酬少了很多農民還不會干。如此,很多地方的農民在災害面前只能“望災興嘆”。

“三提五統”制度和“兩工”制度取消后,國家制度設想是通過一事一議制度來解決村社集體建設和農村公共品供給問題。“一事一議”是指,原由“三提五統”和“兩工”制度開支的建設事項和村民認為需要興辦的集體生產生活等公益事業等所需要的資金,不再固定向農民收取,而是采取“一事一議”的籌集辦法,一件事情需要開會討論一次,采取民主的方式決策,而且必須是“誰受益誰交費”。然而,在實踐中,向農民收取任何費用逐漸變得缺乏合法性,“一事一議”就無法開展起來,村莊基礎建設和公益事業就無法開展。在“一事一議”事項的討論中,只要有一個人不愿意交錢,大家就談不攏;村民代表會議所作的決定,只要出現一個“釘子戶”,就無法繼續進行。“一事一議”在實踐中遵循的不是“少數服從多數”的民主原則,而是“少數決定多數”的反民主原則。總有個別農戶想搭便車而拒絕繳費卻又能夠享受到公共品供給的好處,從而致使搭便車者越來越多,于是在大多數村莊,即使“一事一議”能夠成功一兩次,最終也難以持續。于是,在缺乏集體資源的村莊,集體建設和公共品供給無法繼續。

以曾經實地調研的河南某村為例。排水溝中到處堵滿了麥稈,且被村民隨意建房所阻斷而成為臭水溝。這使村莊不能應對哪怕一場稍大的降雨。我們調查時,在連下幾場大雨后,玉米地里積水很深,排水溝中堵滿了麥稈,水無法排出,橋上和橋下有一尺多高的水位落差。全村80%?以上的玉米被淹死了。如果降雨后,村組集體能夠快速組織義務工清理排水溝,或者村組村社集體有錢請人清理水溝,大部分玉米都不會被淹死。

三、村社集體的功能

村社集體的建立,有社會發展的需要,即整個中國的工業化進程需要整合農村,從農村強制性提取資源;村社集體的變遷,也是社會形勢發展使然,當工業化進程大體完成后,農民權利和鄉村善治問題擺上了議事日程。村社集體的建立和變遷,與建國之前的農村社會基礎存在某種程度的契合性。村社集體及人民公社體制建立在自然村、基層市場區域的基礎上,集體建制與自然社會系統一致,組織任務被大大簡化,傳統的紐帶被用于新的時代需要[9](P151)。在不同階段,村社集體較為成功地完成了其歷史任務。今天,村社集體仍然有其重要的社會功能。

(一)生產方面的功能

村社集體目前在生產方面仍然有著重要的功能,其基礎就是農村土地集體所有制。村集體一旦喪失了對土地的權利,就成了一個空殼,村民自治因此缺少經濟基礎。當前農村基本經營制度是以家庭承包責任制為基礎的統合結合、雙層經營的制度,土地所有權的主體是村社集體,土地承包經營權的主體是農戶家庭。村社集體是自治組織,也是經濟組織,離開了對土地的權利,村集體既無固定收入來源,又無行政權力,就難以為農民提供生產所需的各種公共服務。

取消農業稅之前,作為土地的所有者,村社集體將土地承包到農戶家庭經營,農戶向村社組織交納一定費用,即“三項提留”(公積金、公益金、管理費),村社集體有了穩定的經費,可以用來建設村社公共事務。農業三項提留取消后,村社集體的公共收入主要來源于政府的財政轉移支付,這些收入大多只能維持日常運轉。公共設施建設主要來自各級政府向下的項目資源投入。但是各級政府的項目設置往往只能顧及大方面的需求,公共品供給“最后一公里”的問題不容易得到解決。

第一,在許多地方,村社集體還可以利用土地權利來維持其生產方面的功能。村社集體可以預留部分機動地,將機動地承包給農戶,收取一定的承包費,并用此承包費改善農田基本設施,或作為動員大家管理村社集體事務的報酬。有機動地承包費作為村社集體的財政基礎,村社集體“統”的一面可以發揮出來。這些村莊,往往公共品供給完善,村組干部工作積極性高,村民也較為滿意,村民的對村組的認同感也越強。

第二,村社集體還可以通過“確權不確地”的方式來保持土地權利結構的靈活性,從而服務于農業生產。即確定農戶家庭的土地權利份額,而不確定具體地塊,如此,村社集體內部要進行公共設施建設,占用土地就不會遇到障礙;發展特色農業需要改變地塊結構,也會比較容易做到。一些村社集體還以土地調整的方式來行使土地集體所有權,從而保持村社集體“統”的一面。也就是,村社集體在修建水渠、道路等公共設施時占用了農戶的承包地,并通過土地調整來進行補償,這就平衡了被占地農戶的利益,從而使公共設施建設的阻力大大減小。

第三,村社集體在生產方面的功能,還體現在組織生產方面,其中最重要的是水利問題。水利是農業生產的命脈。無論是水稻還是旱作物,水利都是十分重要的。水利問題的核心,需要在一定范圍內組織灌溉與排澇,從而提高農業生產能力,降低農業生產風險。無論是灌溉還是排澇,都需要在超出家庭范圍甚至超出自然村的范圍內開展合作。隨著農民利益的多元化,以及村社集體的弱化,水利上的合作越來越困難,農民因此遭受巨大的損失,生產成本和農業風險均大幅度提高[10](P38)。在那些農民可以組織起來解決水利問題的地方,村社集體發揮了不可替代的作用。

第四,村社集體在生產方面的功能,還體現在農機使用和農技推廣上。十幾年前,農民通常合伙喂養耕牛,因為土地較少,每戶單獨養耕牛成本太高,且沒有必要,合伙喂養可以大大降低成本。目前,農民耕作不依賴耕牛,而越來越依賴農業機械。由于無法合伙使用,基本上每家都單獨購買中小型機械,如四輪車、耕地設備、水泵等。這些小型機械使用效率低,一年也就使用半個月左右。而大型機械則由于成本過高,在農村推廣范圍很小,往往不使用或依賴市場,從而增加農業成本。同樣,在很多先進農業技術的推廣上,也面臨類似問題。而在個別村社集體,集體購買、管理大型農機,積極推廣農業技術,為農業發展降低了巨大成本。

(二)生活方面的功能

村社集體在生活方面也承擔了重要的功能,這種功能的承擔既是傳統村社共同體中的功能延續,也有新中國村社集體建立后的功能強化。改革開放以后,村社集體在農民生活方面的功能雖然有所弱化,但依然非常重要。

第一,體現在一些儀式性場合的互助,包括婚禮、葬禮、生日、生孩子、蓋房子、上大學等儀式場合。在這些儀式中,與“辦事”的主家有較為親密的社會關系的人要前去幫忙或“送人情”。幫忙辦事和送人情,都是互惠的過程。幫忙辦事,在自己有事時也會有人幫忙;幫忙辦事多,自己辦事時來幫忙的人就越多。社會關系廣泛,參與這類“送人情”的場合多,等到自己家庭“辦事”時,來“送人情”的客人自然也會比別人多。幫忙和“人情”既是一種互助機制,也是一種儲蓄機制。幫忙和被幫忙,“人情”的支出和收取實際上類似于儲蓄和取款的過程。

第二,體現為村干部在日常生活中的重要角色。在一些地方,紅白喜事場合由民間權威組織;但當前很多地方缺乏民間權威,儀式性場合就只能由村組干部進行組織。而在打工經濟的背景下,村組干部越發顯得重要。農村青壯勞動力外出,村莊原有的互助體系趨于瓦解。尤其是辦喪事中的抬喪,過去通過互助機制完成,現在,留在家中的青壯勞力,因為在家人數不多而每次都不得不“抬喪”,付出長期得不到應有的回報,他們就越來越不愿意再出力。不少地方的紅白喜事只能依靠市場的“一條龍”服務。但是在一些山區,交通不便,“一條龍”的市場經營服務難以進入。此時,留在村莊中的青壯年村干部就必須義無反顧地將責任承擔起來。

第三,農民在日常生活中遇到危急的事情時,也只能依賴村組干部。有些家庭的青壯勞力外出務工后,家中的老人和小孩就缺乏較好的照料,出現意外情況時毫無辦法。在中西部農村,村組干部的一項非常重要和必要的工作,就是幫助留守兒童和留守老人,在他們出現意外情況時提供應急幫助。比如,如果留守老人突然患重病去世,他們的子女可能一時趕不回來,村組干部就需要出面處理后事。再如,如果外出務工人員在外發生工傷事故,村組干部作為見過世面的人,往往要代表家屬到事故發生地提供幫助,與相關責任方協商。

第四,村組干部在村莊糾紛解決方面也起著重要作用。目前,隨著農村人財物的持續流出,傳統熟人社會的互助互惠關系出現瓦解傾向,村社集體內部人際關系的原子化程度越來越嚴重,村莊內部的糾紛越來越難以在內生力量的主導下調解解決。農戶之間的糾紛缺少內生的解決機制,家庭內的婆媳關系也缺乏內生解決的渠道。人們在鬧糾紛時甚至連過去遵循的人情、面子、鄉情都不遵循了,一些人甚至訴諸鄉村混混來解決糾紛。在這種背景下,村組干部就顯得非常重要。有些地方村組干部具有足夠權威,能夠積極解決村內糾紛,并代理村民協調與外村人的糾紛,這些地方就有著良好的社會秩序。

四、村社集體的未來

新中國成立以來,村社集體隨著不同階段國家的歷史任務,有著不同的具體形態,發生了一些變化,且仍在變化之中。從總體上講,村社集體應當符合社會發展的需求,不能過于超前,也不能毫無預見性。目前,城市化持續發展,農業經濟也不斷發展,這些對村社集體都有著重要的影響,我們不妨預測一下村社集體的未來。

(一)村社集體的未來基本格局

村社集體具有一些鮮明的特征,在可見的未來,不會、不應當也不可能發生大的變化,它們構成了村社集體未來的基本格局。

第一,地域性。村社集體建立在土地集體所有制的基礎上,這決定了其只能集中在一定的地域范圍內,按照農民居住的村落來確定行政性區域,并按確定的行政性區域來確定村社集體的管理范圍。村社集體可以由一個自然村落構成,也可以由多個自然村落構成,還有極少數自然村落被劃分為多個村社集體。一個村社集體的土地一般是連片的,極少存在有“飛地”的情形。

第二,雙層經營體制。根據憲法和法律,我國實行土地的社會主義公有制,農村土地實行集體所有制;村社集體實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制保持長期穩定并不斷完善,是黨在農村的基本政策。“雙層經營”包含了兩個經營層次:家庭分散經營的層次;集體統一經營的層次[11](P100-102)。村社集體對集體所有的土地實行家庭聯產承包責任制,農民家庭承包土地進行生產經營。一些農戶承包經營不適合或農戶不愿承包經營的項目,則實行集體統一經營和統一管理,如農田基本建設活動、大型農機具的管理使用、防疫、制種、配種、植保以及各種產前、產后的農業社會化服務等。

第三“,政社合一”構架。目前,村社集體內存在三種組織:黨支部、村民委員會和村集體經濟組織。受新中國成立以來農村管理體制的影響,這三種組織的職能并沒有在實踐中明確分化,延續了“政社合一”的框架[12](P401)[13](P206-218)。黨支部是村社集體中的領導力量,村民委員會是村莊自治組織的機構,在實際上也承擔了集體經濟組織的職能。名義上存在農村集體經濟組織,但由村黨支部、村委會成員兼任其負責人;集體經濟組織與村委會在財務管理上用同一本賬。《村民委員會組織法》賦予村民大會和村民代表大會的職權更側重于村民自治中重大問題的決策,而賦予村委會在農村土地發包、集體財務等的管理權,從法律上承認了村民委員會擁有村集體經濟組織的經營管理權。

第四,主要經營農業,有多元發展趨勢。村社集體本來就是基于農業發展的制度建制,受到歷史傳統和資源條件的約束和制約。到目前為止,全國大多數村社集體也是以農業生產為基礎的。但一直以來,有不少村社集體結合當地實際發展了一些農業加工業、資源加工型產業和為農業生產服務的第三產業。伴隨著城市化進程,越來越多的農村土地被納入城市規劃區,村社集體成為城中村、城郊村。受到城市經濟發展的輻射,不少村社集體越來越少經營農業,主要經營轉變為工業和第三產業(土地房屋租賃、房地產開發、工商企業經營),農業只占集體經濟的較少部分。這類村社集體雖然在村社集體中的比例還不占優勢,但其數量已經巨大,在東部沿海發達地區、西部大中城市周邊普遍存在。在多元發展趨勢下,中國的村治模式應當多元化[14](P295),村社集體的未來必然有所不同。

(二)城市近郊村社集體的未來

隨著中國城市化的不斷發展,城市面積不斷擴大,越來越多的農村集體土地被納入城市規劃區范圍,其中農民大多實現非農化。這種情形在東部地區非常普遍,在中西部大中城市周邊也較為普遍。其中一些村社集體已經消失,其原有土地位于城市建成區內,早已沒有農業用地,管理模式也改為城市的街道——社區,撤銷了鄉、村建制,已經沒有村社集體財產和農村宅基地產權。更多的村社集體仍然存在,但它們與農業地區的村社集體已有巨大不同。

一些村莊集體已經沒有耕地,耕地都已被征收變為城市建設用地,但農民的宅基地和房屋仍然是“農村戶口”。如果這些村莊沒有集體財產,可以直接轉為城市社區,農民身份直接轉為市民;如果村莊仍有集體財產,或有農村建設用地用于工商業用途,則可以考慮對村社集體進行公司化改造。至于農民宅基地,如果納入城市改造的范圍,則可以依法征收并給予足夠的補償,對房屋拆遷則可結合城鎮私房和農房的政策區別對待,妥善安置農民;如果不納入城市改造范圍,也可以直接考慮轉為國有土地。

一些村莊集體的部分土地已經被國家征收,有部分土地仍用于農業種植,但這些土地已納入城市規劃范圍內。隨著城市化發展,這些土地可以預期被征收,這種村莊集體也將逐漸消失。總之,村社集體主要因農業種植而構建而成,若是集體內農民和土地都已脫離農業生產,村社集體再無存在的必要。

(三)農業生產村社集體的未來

目前及未來很長的時期內,中國農村還將從事農業生產,還將有巨量人口生活在農村,因此從農業生產和社會秩序等多方面出發,村社集體不可能在短期內消亡。在鄉村振興戰略的背景下,基于當前面臨的一些新問題,村社集體還有進一步加強的必要性。這基于以下幾個方面的原因:

第一,未來相當長時期,中國農村仍將有著巨量的人口生活其中,人均耕地較少,農業收入不高,農村人財物不斷流出。人均耕地少,意味著土地上的公共品問題仍然需要集體力量加以解決;農村人財物不斷流出,意味著村莊社會秩序仍然需要青壯年村組干部加以維持,這些都決定了村社集體必須加強。

第二,在現代性的沖擊下,農村傳統的秩序生產機制瓦解,社會秩序維系面臨嚴峻挑戰。農村人財物不斷流出,社會秩序維系所需要的資源大量減少;而在現代化生活方式下,農民不斷地產生出大量需要解決的公共事務,農村社會的非規則性使得我們很難事先預料,需要有強大的基層組織加以靈活應對,因此需要強化村社集體。

第三,中國社會已經從整體上進入了“風險社會”,而農民家庭應對風險的能力還過于有限。既有的適用于城市的制度與規則,難以成為應對這些問題的“靈丹妙藥”。“非典”、禽流感等風險在農村不可避免,難以預期,需要基層有強大的組織能力和應變能力加以應對;農民在城市里打工,也隨時需要面對各種社會風險,隨時可能遭遇各種人身風險,需要村社干部幫助或代理解決。

當然,村社集體的強化,需要區分集體經濟和社會治理等不同方面。社會變遷帶來的諸多挑戰,有些單純屬于社會治理問題,通過強化國家治理能力、村莊的民主管理就可以達到善治;而有些雖然也屬于社會治理問題,但往往需要村社在集體資源的有效配置下才能得以有效解決。對于源自不同方面、有不同影響的問題,當然應該從不同角度切入加以解決。

《意見》指出,當前我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出,表現在很多方面,包括農村基礎設施和民生領域欠賬較多,農村環境和生態問題比較突出,農村基層黨建存在薄弱環節,鄉村治理體系和治理能力亟待強化等。這些問題的解決,都離不開強大的村社集體。缺乏有力的村社集體和鄉村組織體系,國家很難與千家萬戶的小農直接打交道,法律、政策、鄉村振興戰略等都將難以落地。可以說,強大的村社集體是鄉村振興戰略在農業生產為主的農村地區有效實施的基礎條件。

 

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