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陳柏峰:中國法治社會的結構及其運行機制

[摘要] “法治社會”是具有高度中國實踐特色的概念,它指公權力運作系統之外的社會生活的法治化。它與法治國家、法治政府各有獨立范疇,構成了中國法治的“一體兩翼”。國家動員能力、既有法律體系、社會治理基礎、社會矛盾態勢等具體背景,對法治社會建設構成引導或制約。法治社會建設應有強辨識性的目標指引:引導公眾有序參與社會治理、維護良性的物質文化生活秩序、調適基本公共服務資源的供求、界定社會組織的適當行為空間。基層是法治社會建設的主要場域,應當直面基層特質的制約,著眼基層社會的主要事務,發揮基層社會組織的功能。同時,還應在角色分工基礎上,有效整合政府、社會組織、企業、律師等法治社會建設的重要主體。

 

引 言

黨的十八大以來,黨中央和習近平總書記在多個場合提出“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的重大命題。[①]第十三屆全國人民代表大會設立了社會建設委員會,其目的是加強社會建設,創新社會管理,更好保障和改善民生,推進社會領域法律制度建設。[②]法治社會建設被提上日程,這及時回應了社會生活的法治需求,強化了憲法實施。[③]在社會生活領域,絕大部分事務屬于個體自律、社會自理調節、市場調節的范疇,由道德、倫理、習慣、慣例等社會規范加以調整,出現問題后法治系統才可能介入。然而,當前中國社會處于急劇轉型階段,個體自律的有效性不高,社會規范的功能受限,因而需要法律主動干預,社會生活領域的法治需求日益增長。諸如自媒體表達、小區物業管理、互聯網金融等各種事務,似乎分別屬于個人自律、社會自理調節、市場調節的范疇,但現有調節方式并不成功,從而需要法律介入治理。可是,這些新問題難以被既有法律體系完全覆蓋,需要在法治社會建設中通盤應對。

目前,關于法治社會建設的政治命題,學術上的論證還不夠。總體而言,對法治社會的內涵和外延缺乏清晰界定,尤其是缺乏與法治國家、法治政府等進行有辨識度的區分,導致對法治社會的內涵缺乏共識,外延和范圍的列舉或具有隨意性,[④]或僅是《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)第五部分所列四個方面的平移。[⑤]理論研究的貧乏,導致實踐中法治社會建設推進和評估的無體系性。在司法方面,各種改革轟轟烈烈,內部考評方案成熟,司法文明評估日趨完善;[⑥]在法治政府建設方面,《法治政府建設實施綱要(2015-2020)》早已頒布,法治政府評估頗有影響;[⑦]而在法治社會建設方面,實踐內容乏善可陳,全國性的實施綱要缺乏。在地方層面,僅有江蘇省曾于2016年試行《法治社會建設指標體系(試行)》,但其指標體系幾乎只是對《決定》第五部分建設任務的照搬。[⑧]國內各種法治評估的指標設計幾乎都與法治社會建設不太對接。[⑨]世界正義工程、世界銀行全球治理指數、全球清廉指數中,與法治社會對應的評估指標也不多見。[⑩]

在此背景下,法治社會建設的探討,具有重要的實踐需求和理論意義。在實踐層面,與司法改革、法治政府建設相比,法治社會建設具有廣泛性和分散性,在既有框架下操作性相對不強,因此更需要體系性的研究,以有助于法治社會建設的整體性推進。同時,法治社會建設的推進,必然從社會層面觸及法治政府、法治國家建設的一些重點難點問題,進而完善相關體制架構和運行機制,從而真正實現“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。在理論層面,“法治社會”是具有高度中國實踐特色的概念,是西方學界和政界在“法治”之外并不單獨討論的范疇,[11]其學術探討,旨在發展符合中國實際、具有中國特色、體現中國社會發展規律的法治理論。與西方相比,當代中國法治的特色,不僅體現在政治架構,更體現在社會基礎,法治的深層運行機理蘊藏于法治社會建設之中。如果不從理論上對法治社會建設做出系統闡述,就很難深入揭示當代中國法治的一般機理,從而難以提煉中國特色的法治理論。當然,無論如何強調中國特色,中國法治社會建設仍然必須以人類法治文明為基礎,沿襲法治文明發展的基本軌跡,遵循法治運行的基本規律。基于此,本文嘗試將域外法治經驗與中國實踐相結合,廣泛借鑒西方法治國家的社會治理經驗,對中國法治社會的結構及其運行機制作體系性研究。

一、法治社會的基本內涵

(一)法治社會的語義和內涵

“法治社會”一詞,1980年代就在學術期刊中被廣泛提及,[12]其涵義大體指有法制的社會,以區別于法制虛無的人治社會。其中的“社會”,是與“自然”相對而言,涵括了現在通常所講的“國家”和“社會”。“法治社會”的內涵和外延與“法治國家”“依法治國”幾乎一致。

近年從治國方略層面提出“法治社會”之后,有學者展從三個層面理解:制度層面上有國家法律、自治規則等構成的多元規則體系,心理層面上有社會群體和成員對規則之治的認同和踐行,秩序層面上有社會各類組織、成員與國家職能部門形成自治與統治的分工協作。[13]另有學者認為,法治社會是指全部社會生活的民主化、法治化,是將社會權力和社會成員的行為納入法治軌道的一種社會類型,具體包括:社會主體及其社會權力的自主自治自律,社會主體依法對國家權力的監督與制衡,社會主體形成法治生活方式。[14]這些討論,對法治社會的特征列舉較多,內涵界定并不明確,外延概括較為泛化。

對“法治社會”的理解,應當從“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的政治命題出發。首先,從詞義上看,“法治社會”是偏正結構的短語“法治化的社會”,而非動賓結構的短語。其次,法治社會是相對于法治國家、法治政府而獨立存在的領域,與法治國家、法治政府建設處于并列位置,是獨立于法治國家、法治政府的范疇,有其獨有特質。因此,法治社會的核心內涵是,公權力運作系統之外的社會生活的法治化。具體而言,至少包括以下三個方面。

第一,社會成員自我約束的法治化。首先,在行為上,社會成員普遍守法是常態。與常態守法相對的是“違法過剩”:法律的有效性程度較低,違法成為常態。當前我國一些領域出現普遍違法和違法過剩。[15]在法治社會中,“法律的有效性”[16]雖然不能達到,但應接近100%。其次,在觀念上,社會成員普遍相信法治。社會成員擁有法治觀念,自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的觀念深入人心。目前,不少社會成員信法守法、依法維權意識不強,存有“信權不信法”“信鬧不信法”等錯誤觀念。

第二,社會成員之間關系的法治化。首先,社會成員之間的法律地位、權利義務一律平等并得到法律的有效保護。這意味著宗法性質的關系解體,如農村宗族關系,城市行會性質的權力關系;還意味著關系建立在自由意志基礎上,不受暴力或暴力威脅支配,“混混”群體的存在與此格格不入。[17]其次,社會中平權型的自治關系盛行。法治社會注重社會自治,社會自治以社會組織為重要組織形式,承擔政府轉移的一些職能,社會成員自覺、主動參與社會治理,政府予以指導和監管。再次,社會權力依法行使。社會權力獨立于國家和個人,一般由社會組織、企業或個人集合體行使,它們以所擁有的資源對個人、社會和國家產生影響力。在法治社會中,社會權力的行使受到法律的嚴格約束,以保障公民權利、社會公共利益和國家利益。

第三,社會管理者與被管理者關系的法治化。社會管理是政府的基本職能,本來屬于法治政府建設的范疇。然而,社會管理又需要與被管理者發生社會聯系和互動,兩者的關系某種程度上決定了法治社會建設的成效。現代的社會管理,除了直接管理之外,還包括提供公共服務、推進政府與社會的合作,管理者需要避免包攬社會事務,而應發揮社會機制的基礎性作用。在社會系統的各個組成部分、社會生活的不同領域、社會發展的各個環節,都可能涉及社會管理者的組織、協調、指導、規范、監督等,存在管理、服務、合作的多元關系,它們應處于法治框架之下,并為社會成員之間關系的法治化、社會成員自我約束的法治化留下合理空間。在此意義上,社會管理者與被管理者關系的法治化,是法治社會建設的關鍵點。

(二)法治社會與法治國家、法治政府的關系

討論法治社會的內涵,離不開法治國家、法治政府、法治社會三者關系的理性配置。法治國家、法治政府與法治社會共同構成了全面依法治國的有機組成部分。三者之間各有側重,又緊密聯系。

法治國家建設立足于構建和完善國家權力的基本構造,為依法治國方略的全面推進以及法治政府建設、法治社會建設提供總體框架和基本結構。法治國家建設的主要立足點在于國家的“憲制”或“政制”層面,需要解決的是國家層面重大、長期和根本性的問題,是“國家的統一,人民的團結,國內各民族的團結”[18]之類的問題。法治政府建設著力于政府權力的具體運行,使政府權力的運行制度化、規范化、程序化、法治化,以此對法治國家建設進行延展,為法治社會建設提供制度空間。法治社會建設著力于公權力運作系統以外的社會生活的法治化,推動社會成員具備相應的法治觀念、行為習慣,在法治框架下維系平等和自治的社會關系,維持管理、服務、合作多元的社會治理關系,協調權力與權利的沖突,最終將法治國家和法治政府建設的成果體現在社會生活之中,使法治成為一種可察、可感、可知的社會生活樣態和社會治理狀態。

法治國家、法治政府、法治社會三者的關系,可以概括為“一體兩翼”:法治國家是“體”,法治政府和法治社會是“翼”。第一,法治國家建設側重于全面依法治國的頂層設計,關乎國家的基本政治架構和法治架構,為法治政府和法治社會建設設定政治前提和體制基礎。第二,法治政府與法治社會是并行關系,前者為后者提供充足的制度空間。法治政府建設意味著對政府權力和行為邊界的明晰設定,也就意味著為法治社會建設留下相應的空間;法治政府建設,通過體制機制層面法治化的規范和設置,為法治社會建設提供一系列制度保障。第三,法治社會承接法治國家和法治政府建設的成果,將它們體現在社會生活中。法治社會建設的首要目標在于回應現實社會生活中各種問題,并以法治化方式加以解決,協調各種社會主體的關系、調整社會群體間的利益格局。這些目標的達成,離不開對法治國家建設和法治政府建設成果的承接,是在社會生活中深入推行法治的結果。當然,法治社會建設也會為法治政府建設的推進提供來自社會深層的持續動力。

法治國家、法治政府、法治社會建設又是統一的,它們從不同層面推進法治中國建設,三者無法截然分割。良好的法治國家、法治政府建設,可以為法治社會建設提供優良的外在環境和有力的制度保障;良好的法治國家、法治政府建設,還可以為法治社會建設提供良好的示范。反之,如果沒有良好的法治國家、法治政府建設,法治社會建設也不可能是完備的。

二、法治社會建設的具體背景

法治社會建設,是執政黨的主觀選擇,也是中國經濟、社會和法治發展的客觀要求和必然結果。伴隨著舊有的身份社會的瓦解,社會利益格局日趨復雜化,思想意識同步多元化,社會治理模式發生重大變革。法治社會建設受制于具體的背景和條件,包括國家動員能力、既有法律體系、社會治理基礎、社會矛盾態勢等,它們對法治社會建設構成引導或制約。

(一)國家動員能力相對弱化

在市場經濟時代,國家直接行政管理和大規模社會動員減少,過去社會動員所依賴的基礎條件不斷變化乃至消失,國家動員能力相對弱化。

第一,國家與民眾的傳統連接方式弱化。長期以來,我國社會治理依賴于從中央到基層縱向的層級化控制,目前,這種控制模式在基層出現了松弛。城市商品房小區的興起以及居民委員會的轉型,使市民與小區之間的關系發生了變化,小區僅僅是居住區域,承擔的管理職能有限,缺乏行政動員能力。社區在法律上沒有正式地位,其基本性質、組成方式、工作職能、資源條件并不明確,未能發揮作為層級化控制未端所應有的作用。同時,由于國有和集體企業的轉型,民營企業的興起,“企業辦社會”模式被擯棄,企業不再承載行政管理和意識形態教育功能。在農村,分田到戶后,集體對經濟與社會生活的全面控制不再可能,基層組織的動員能力有所減弱;取消農業稅后,基層組織與農民的關聯基于各類項目實施展開,基層組織的形態、性質、功能發生了變化,國家與農民之間的組織化媒介繼續削弱。

第二,社會多元化削弱政府的動員能力。在傳統的一體化社會結構條件下,國家掌控資源和資源分配體系,可以動用一切資源、人力及意識形態工具,發揮“一呼百應”的社會整合作用,達到“傾舉國之力”的動員效果。經濟社會結構的巨變,對傳統社會動員機制構成現實挑戰。社會多元價值觀的形成,致使傳統政治動員的效度下降;公權力直接掌握之外的資源發展和資源分散化,導致多元利益群體出現,使“集中力量”變得困難;社會自主自治空間不斷擴大,社會成員的自主性、異質性也使社會整合越來越困難。社會資源的分散還造成權力分散,社會組織有資源配置能力,必然掌握一定的社會權力,并在某些場合與政府公權力行使展開競爭。這些都會削弱政府的動員能力。

第三,市場經濟的調節機制還不健全。目前,市場的社會調節和資源配置機制已基本形成,社會成員的多數意志可以通過市場實現,但市場自我調節能力不強,市場主體之間合理制約機制并未真正形成,市場秩序紊亂現象仍然突出。一般說來,市場秩序主要是通過市場自發調節,特別是市場主體之間的相互制約來實現的。但目前我國市場領域存在著諸多問題。一是市場主體之間信息很不對稱,尤其是在生產、銷售與消費者之間;二是市場主體實際不平等的情況仍然十分突出;三是市場主體的誠信度普遍較低,且違約失信行為成本低;四是尋租等違法或灰色行為大量充斥于市場活動之中;五是市場監管不到位,既存在諸多監管盲區,也存在監管力度不夠的問題。這些都削弱了國家通過市場機制動員社會的能力,弱化了市場機制的激勵和動員作用。

第四,國家與民眾的社會組織中介不健全。現代社會中,社會組織承接政府轉移的一些公共事務甚至管理職能,成為國家與民眾的重要中介,政府從直接管理變成依法監管。近些年,政府的某些管理職能已經轉移給會計、審計、評估、招投標代理、工程監理、認證評級以及鑒定等社會組織,但由于缺少相應的配套措施跟進,這些社會中介組織大多按照商業化邏輯運行,追求自身利益的最大化。其結果是中介組織并未能擔負起應有的監管責任,未能起到維護公正、公平、公開的作用,其商業化邏輯還常常扭曲市場和社會規則。

第五,以政府為指向的眾多訴求的挑戰。目前,民眾的生產生活資源基本從市場取得,因而對政府的服從性相應降低。而且,隨著公權力和私權利邊界的逐步清晰,民眾以私權利制約公權力的意識越來越強。但是,以政府為指向的訴求并未減少,包括生活的基本條件、利益的保護和擴張、公正穩定的社會秩序等,甚至是不同社會主體之間的沖突,也可能把訴求轉向政府。在“全能型政府”向“有限政府”的過渡中,政府的權能有所減弱,而社會負擔并未減輕。與此同時,社會成員參與政治的熱情有所降低,但對政治生活乃至政治決策仍有新的挑戰。新的歷史條件下,民眾參與政治有四個特點:一是以熱點社會事件為政治參與的契機;二是以自媒體為主要表達工具或傳導手段;三是以階層自我識別或群體的自我角色認同為其表達的基本立場;四是以“民意”外殼為其正當性依據。

(二)既有法律體系覆蓋不夠

社會關系的調節以及社會領域的治理,無非通過道德、宗教和法律三種工具或手段。在當代中國,社會價值日益多元化,宗教影響范圍極為有限,法律的作用尤為凸顯。雖然已經建成中國特色社會主義法律體系,但在社會治理領域,既有法律體系的覆蓋率仍然較低。

第一,社會發展催生難以治理的灰色地帶。隨著市場經濟和社會發展,在繁榮的市場背后存在著各種灰色空間和灰色利益。例如城中村,游離于現代城市管理之外,人口雜亂,規劃滯后,違法建設集中;基礎設施不完善,街巷狹窄擁擠,各種管線雜亂,存在消防隱患;宅基地、工業用地、商業用地相互交織,非法出租、轉讓、倒賣多見。灰色空間和灰色利益的治理,存在各種困難。城市灰色空間成為眾多攤販理想的“游擊區”,而由于城管一線執法力量有限,只是對灰色空間加以監控,并進行“柔性執法”。[19]灰色地帶有著各種灰色利益的糾纏,其治理有時缺乏法律依據。

第二,科技發展帶來缺乏法律規制的新興領域。以互聯網為基礎的虛擬社會已經全面形成,并且越來越深刻地改變著現實社會生活。如何建立虛擬社會基本秩序,保障虛擬社會與現實社會之間的良性融合,仍然沒有很好解決。科技發展所帶來的諸多領域,包括互聯網、人工智能、大數據、區塊鏈,以及基因信息、代孕等,都未能受到法律的有效規制。例如,網絡傳播引起的隱私權及防止傷害問題。“人肉搜索”作為網民共享信息的方式,用于制止犯罪、監督依法行政等,有百利而無一害,但相關的隱私權保護成為棘手難題,至今難以確立合法邊界。再如電信詐騙問題,[20]互聯網改變了詐騙形態,為詐騙提供了新的工作和作案平臺,這對立法和法律實施都構成巨大挑戰。

第三,部門(法)壁壘制約國家回應法治社會的綜合性問題。社會領域的問題很多是綜合性的,是多種不同性質法律問題的交匯,以傳統部門法為基礎的法學理論和法律架構,已不能適應對很多社會問題的認識和治理;有些則是極具專業性、精細化的,已經無法歸類為某個傳統的部門法,甚至不少新問題對傳統部門法的理念或規則形成沖擊或顛覆。傳統法學的視野,不足以充分認識這些法治社會問題;傳統部門法的體系或架構,也無法覆蓋或規范社會領域各種復雜的社會活動。城市管理、互聯網法治、人工智能法治方面的很多問題,都是如此。

上述問題給法治的各個環節都帶來挑戰。從立法方面看,社會生活中相當多的新領域、新問題、新現象、新行為在立法上還沒有涉及。某些突出、急迫的社會問題往往通過司法解釋設定規則,但司法解釋的影響力畢竟有限,過度適用司法解釋難免造成司法越權。從執法方面看,由于社會問題的復雜性,始終存在著執法主體職能的單一性與解決問題需求的綜合性的矛盾。實踐中,執法主體之間職能邊界不清、執法權力相互沖突、執法手段的對應性較差、執法力度不夠等問題一直較為突出。從司法方面看,由于缺少明確的法律依據,很多糾紛還進入不了司法程序。司法對一些新類型案件的處理,因缺乏經驗而導致處理失當或不統一,從而影響其社會導向作用。

(三)社會治理基礎與西方社會有別

總體而言,中國法治建設汲取了大量西方經驗,但在法治社會方面,中國有諸多特殊的背景、特質和需求,社會治理基礎與西方社會有別,西方國家的成功經驗不一定可以直接仿效。

第一,中國缺乏西方法治經驗中的經濟社會結構背景。中國的社會轉型會走向何種樣態,取決于經濟社會發展的方向和程度,其中有諸多變量因素。轉型之后,國家與社會成員是怎樣的關系,是否會形成西方式的“國家與社會”二元結構,國家如何影響、引導或支配社會成員,社會生活領域應有怎樣的秩序,如何具體建構和維護等,這些問題都有待于探索。法律通常以成熟社會經驗為基礎,但在目前中國,上述問題認識尚不清晰,相關社會運行規律理解不足。西方與我國法治的經濟社會結構背景差異較大。一是西方的國家與社會的分野較為清晰,國家活動與社會成員的生活交集點不如中國多,依賴社會組織的社會治理經驗比較成熟。[21]二是西方國家市場經驗較為成熟,市場規則較為完善,市場自我調節能力較強。三是西方主要國家經濟發達,公共服務資源豐沛,社會保障體系健全,社會治理有強大的物質基礎。

第二,中國法治的社會心理基礎與西方存在明顯差別。西方社會經過了長期的規則主義熏陶,法治的社會基礎較好,社會成員的規則意識較強,守法成為基本意識和遵循,守法多出于心理上的慣性,或出于契約式的利益和信用的考慮。[22]而在中國社會,規則意識不強,守法的社會心理基礎比較脆弱,[23]人們甚至因社會流動大而不懼怕社會壓力和法律制裁。而且,不少不守法行為還能找到意識形態、道德性依據,從而使規則要求的正當性強度不足。這種社會心理基礎有其原因。一是反權威意識與法治權威的沖突。社會主義實踐中平等意識得到高度的弘揚,人們養成不迷信權威的心理習慣,這與建立在權利本位、程序正義基礎上的法治權威可能發生沖突,表現為對法律專家、法律程序、法治系統的不信任。二是“青天”情結與形式法治的張力。“青天”情結和意識在底層公眾中仍然普遍存在,一旦社會管理者給出的解決方案不符合期待,人們就想方設法去高層尋找“青天”,“信訪不信法”現象大行其道,強調法定權利和程序正義的形式法治就處于尷尬境地。

第三,中國缺少西方意義上的宗教領域。在西方國家,宗教領域與世俗領域形成了一種二元結構。此岸與彼岸的二元對立關系下,人生的最終意義來自彼岸世界的上帝,人生努力的方向是在上帝那里獲得拯救。上帝和教會管轄精神事務和道德領域,對社會生活有著很大的影響,尤其是在調節社會成員之間的關系中發揮著重要作用。人們面對上帝時,共有所敬,共有所畏,這有助于穩定生活秩序的形成。俗世的一些事務,由教會直接管轄,[24]包括為弱者提供幫助、資助窮人、開展慈善、職業培訓等。然而,在中國文明傳統中,沒有彼岸和此岸的割裂,只有“天人合一”的現世世界。中國人的人生目的不是如何進入彼岸世界,而是如何從世俗生活中尋找意義。雖然中國也有宗教,但類似西方那種制度性宗教較為薄弱,“沒有系統教義,也沒有成冊經典和嚴格教會組織,信仰內容與日常生活混合”的分散性宗教比較強勁。[25]中國的宗教和信仰常常被鑲嵌在權力和秩序中,與俗世的日常生活關聯在一起,宗教不過是俗世的鏡像。這樣,宗教對社會的調節功能相對較小,雖然對信眾生活也有影響,但不能與西方宗教相提并論。

(四)社會矛盾和非傳統安全態勢嚴峻

改革開放以來,社會成員都從經濟發展中受益,但受益程度存在著較大差異,造成了社會階層與群體的分化。許多利益分化并不是通過正當途徑產生的,而是在不公平的環境下造成的。不同階層和群體之間的矛盾和糾紛,往往采取特殊的動員與表現方式,以常規性程序和手段難以解決。[26]這些糾紛通常發生于個別主體之間,但潛含著群體性及階層間的矛盾,處理不當就很容易引發群體性沖突;糾紛雖然直接指向具體當事人,但暗含對社會管理者的不滿;糾紛的訴求雖然多數不涉及政治內容,卻或多或少帶有政治色彩;這些糾紛往往具有同源性,容易發生疊加和聚合效應。不同階層和群體之間的矛盾,并不直接表現為顯性的大規模沖突,往往表現為各種衍生糾紛,它們在特定情況下可能演化為群體性事件。顯然,社會矛盾對法治社會建設構成嚴峻挑戰。

同時,非傳統安全態勢嚴峻。非傳統安全是發生在軍事、政治和外交之外的安全威脅,包括恐怖主義、跨國犯罪、金融危機、網絡安全、嚴重自然災害、公共衛生安全等。這些問題往往有突發性,缺乏明顯的征兆。這類問題有強化管理的需要,對民眾、相關社會組織會強調管理。相關管理強調全天候的值守、快速反應和現場應急處置;強調網絡式管理,橫向到邊、縱向到底、不留死角,細密深入。基于對非傳統安全問題的防范,目前政府對社會組織管理嚴格,社會組織在成立上存在一些障礙,在運行中受到嚴密監管。對互聯網管理也是如此,內容管理與渠道管理相結合,同時規制互聯網平臺和網民,要求平臺內部運轉落實管理責任,對平臺的使用者進行監管;要求網民進行真實身份認證,并對表達內容負責。凡此種種,基于安全而強調管理的模式,可能進入了公民隱私領域,擠壓社會主體的權利和自主空間,[27]對民眾造成壓力,與法治社會建設是有張力的。

三、法治社會建設的目標指引

法治社會概念被越來越廣泛地使用,但由于缺乏具體的目標指引,似乎可以指涉無數有關法治的范疇,這稀釋了法治社會概念的效用。法治社會建設需要面對社會生活,有強辨識性的目標指引。社會生活有社會主體對社會治理的參與,公眾參與應當有序;社會主體有物質文化需求,可以通過市場機制和社會機制得以滿足,相關秩序應有保障;一些物質文化需求因關涉生存權和發展權而成為基本公共服務,相關資源供求應當適調;社會組織是公眾參與社會治理、獲取公共服務的重要渠道,它應有適當的行為空間。透過上述目標,可以深化對法治社會結構的認識,從而將法治社會建設具體化、可操作化。

(一)引導公眾有序參與社會治理

社會治理是政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等多種主體對社會生活、社會發展的不同領域、不同環節進行組織、協調、引導、規范、控制的過程。現代的社會治理,越來越強調社會公眾的參與,強調發揮社會公眾、社會組織的積極性。[28]公眾參與社會治理,意味著在公共事務的決策、管理、執行和監督過程中,公眾能夠自由地表達立場、意見和建議,能夠合法地采取旨在維護個人利益和社會公共利益的行動。公眾與社會治理者之間存在雙向的意見交換過程,公眾可以了解社會管理過程中的相關信息,并發表自己的意見,合理意見應當被吸納。社會治理主體應當將相關政策制定、方案、實施情況向公眾披露,積極征求社會公眾的意見,并將意見吸納進入社會治理過程。

公眾有序參與社會治理,需要有與時俱進的理念、素質和能力。長期以來,社會治理由政府包攬,民眾也適應這種方式,從而導致官本位和權力本位思維突出、民主觀念和社會協同觀念缺乏。直至今日,陳舊觀念還有廣泛影響,將社會治理視作政府的權力,治理方式有時簡單粗暴,忽視民眾訴求的表達,不重視社會組織的作用。因為公眾參與社會治理不夠,未能獲得有效鍛煉和充足經驗,因此難有獨立而理性的見解,自身利益牽涉其中時容易固執己見,自身利益無涉時又容易受他人左右甚至操控。理念、素質和能力的提升,將是一個長期的實踐過程,因此需要充分賦予公眾權利。公眾有效參與社會治理,必須有政府信息公開制度、公眾參與程序制度以及公眾意見反饋制度的支撐,目前我國這三大制度在權利賦予和義務設定上都不同程度地存在問題。[29]

公眾有序參與社會治理,需要有多元的渠道和機制。目前,公眾參與社會治理的渠道還較為缺乏,既有的制度性渠道也容易流于形式或被虛置。因此,民眾常常借助于社會輿論、特殊社會關系、不合法途徑等非制度性途徑參與社會治理,影響社會治理決策,破壞社會治理主體之間的信任關系。尤其是受外部環境制約和自身發展缺陷影響,社會組織發育不成熟,所起到的作用還比較小,對政府轉移職能的承接不夠,尚未成為民眾參與社會治理的重要渠道。因此,應當以法律法規或其他規范形式,建立以各級政府為主導,以各種形式的社會組織為補充的公眾參與社會治理的渠道網絡體系,打造多樣、豐富、暢通的公眾參與平臺。同時,深入理解公眾參與社會治理的運行規律和心理特征,精心設計、完善公眾參與的運行機制。

(二)維護良性的物質文化生活秩序

良性的物質文化生活秩序,是良好社會秩序的當然之意,也是法治社會的基礎,它至少包括以下幾個方面。第一,財產秩序穩定有序。財產秩序包括財產的歸屬、流通、收益等,通常按照市場經濟規律自我運行,由社會自我調整,出現糾紛時由民法介入調整。第二,社會關系和諧可期。人們按照法律或其它規范處理社會關系,在規則之下的保持和諧有序狀態,運用暴力、特權、叢林法則解決糾紛不是常態。第三,文化公共生活健康向上。健康向上的文化公共生活塑造社會道德和公共價值觀念,潛移默化地培養公民素質和修養,為法治社會奠定人的基礎。第四,社會規范與法律協調互補。法治社會并非事事由法律直接調整,多數社會行為其實由社會規范加以調整。社會規范存在于人們的思想認識、社會輿論和行業規制之中,依靠自律、社會輿論、教育、人際關系懲罰等執行。

良性的物質文化生活秩序需要完備的社會信用體系保障。社會信用體系以完善的法律法規體系為基礎,以政府強有力的監管體系為保障,通過信用機制對社會成員和企業進行約束,通過記錄信用狀況來揭示信用優劣,整合全社會力量褒揚誠信、懲戒失信。完備有序的社會信用體系,可以充分調動市場和社會力量,培養誠信意識,營造信用社會。國務院《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020)》,提出了信用體系建設的整體思路。目前,中國社會信用體系建設面臨不少障礙和挑戰。一是社會公眾的信任心理模式與現代社會還有差距。中國從農耕社會走出來不久,基于熟悉和親密而形成的人格信任心理模式還比較普遍,而不是基于角色、標簽、認證產生的現代信任模式。二是國家基礎能力有待提高。完備的社會信用體系,要求信息具有全面性、權威性,這對國家的信息獲取能力、認證能力等提出了更高要求。三是信用體系建設的基礎比較薄弱。覆蓋全社會的征信系統尚未形成,社會成員信用記錄嚴重缺失,守信激勵和失信懲戒機制尚不健全,信用服務行業公信力不足。社會信用體系建設需要法律予以推動,建立健全信用法律法規和標準體系,強化社會主體的信用信息保護。

良性的物質文化生活秩序還需要完善的法律服務體系保障。這應當體現在四個方面。一是法律服務制度完備。這意味著律師、公證、基層法律服務、法律援助等各項法律服務都有充分的法律依據。二是法律服務資源均等化。我國法律資源的配置與分享存在著失衡現象,表現為區域、城鄉、階層之間的不平衡。[30]為此,需要從創造法律資源轉向公平合理地配置法律資源,為弱勢群體運用法律資源提供更多的便利,完善法律服務資源配置與分享機制。三是法律服務隊伍素質過硬。這要求人才隊伍專業水平高,能夠適應各行各業法律服務市場的發展需要;職業道德素質高,忠誠于職業職責,執業行為符合職業倫理要求;思想政治素質過硬,有政治意識和奉獻精神,能夠服務于國家戰略。四是法律服務運行機制通暢。這要求創新法律服務形式,拓展法律服務領域,整合法律服務資源,優化銜接法律服務流程。

(三)調適基本公共服務資源的供求

基本公共服務是旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務,包括基本公共教育、勞動就業服務、基本醫療衛生、基本住房保障、公共文化體育等。目前,我國初步建成基本公共服務體系,但供給不足、發展不平衡的矛盾仍然突出,經濟進入新常態、人口形成新結構、社會呈現新特征、消費體現新需求、科技孕育新突破,健全基本公共服務體系面臨諸多挑戰。[31]供給基本公共服務是政府的重要職責之一,但供給不等于政府包辦,政府既要投入財政資源,更要動員社會資源,調適基本公共服務資源的供求。需要明確公共服務資源供給的基本框架和政府職能定位,合理設定政府、市場、社會組織分工協調的供給體制,并按照法治政府的要求科學設定政府職責,明確政府的制度安排責任和監管責任。同時,需要推進市場和社會組織提供公共服務,通過法律和政策引導企業和社會組織積極參與基本公共服務供給,開發、動員更多的社會資源,并提高政府監管能力,對企業和社會組織進行事前、事中、事后的全方位監管,以績效評估和獎懲問責等方式實施監督。

調適基本公共服務資源的供求,需要面對以下幾對關系。一是政府、市場與社會組織的競爭與協作。政府、市場與社會組織都參與公共服務供給,各有優缺點。政府注重公平,但資源利用效率常常不高;市場可以提高效率,但只能適用于可以排他的服務;社會組織有靈活性,但資源有限,只能起到補充作用。幾種供給主體既有競爭,也需協作。二是政府部門之間的協作。政府由不同層級、不同部門的機構組成,容易因職能、資源、信息、利益等缺乏整合而導致“孤島現象”。[32]因此,需要促進不同機構之間的有效合作,提高國家能力。三是民眾的合作。民眾不能有效合作,少數人的反對成為難以逾越的障礙,常常導致公共服務無法落地。如各類項目實施時面臨的“一事一議”難題。四是供給與需求的對接。現實出現不少公共服務供給與需求不對接的問題,有時是供給的資源與群眾需求不對接,如“文化下鄉”中存在的一些無效供給;有時是缺乏對接的組織體系,如大中型水利設施難以對接千家萬戶的小農。

(四)界定社會組織的適當行為空間

社會組織是以社會力量為基礎,以公共利益為主要目標,以提供公共服務、從事公益活動為內容,實行自我管理與服務,依法自愿組成的社會性與自治性組織,在我國主要包括社會團體、基金會和社會服務機構三大類。[33]它是科層體制的政府體系和利潤導向的企業之外的第三種力量,參與到公共服務中,可能彌補“政府失靈”和“市場失靈”,形成一種多元協同治理的格局。它通過提供公共服務來承接政府的部分職能,充當政府和社會之間的中介機制,成為民主參與、公益服務、社會自治的平臺。

法治社會需要設置與界定社會組織的恰當行為空間,應當堅持政社分開、權責明確、依法自治。[34]政府與社會組織的職能有所區分,政府傳統的部分事務轉移給社會組織,相應的權力、資源也應當同步轉移。明確政府與社會組織各自的權利與職責,建構以合作、服務和監管為內容的關系。政府對社會組織進行監管,并承擔服務職責。社會組織對內依據章程建立民主的治理機制,對外依據法定權利活動,并建立高度透明的信息公開制度,增強社會公信力。[35]

界定恰當的行為空間,需要面對社會組織的諸種錯位行為。第一,以盈利為目的的商業傾向。社會組織基于對人性的良好假設而產生,利他是其心理基礎。然而,一些社會組織打著公益的旗號,卻以營利為目的,甚至淪為斂財的工具。第二,將社會組織用于避稅洗錢。社會組織的資金主要來源于社會捐贈,用于社會公益,因此法律制度對社會組織的資金有諸多優惠措施。[36]有人卻借此洗錢避稅。第三,干預政策議程,成為危害國家政治安全的工具。例如,有社會組織受國外支持從事危害國家安全的活動。

四、基層:法治社會建設的主要場域

法治社會建設涉及諸多環節,包括高層決策、制度規范創立、運行機制建構、評價機制設置等,它們也是法治國家、法治政府建設的內在要求或外在延伸,是共享性的問題。基層是法治社會建設的主要場域,在所有環節中處于基礎性位置,體現法治社會建設相對于法治國家、法治政府建設的特殊性。基層是國家政權與社會接觸的一線,是國家權力的末梢,是民眾進入政權體系的入口。國家政權的最基層與基層社會的群眾性自治組織,往往結合起來進行社會治理。法治社會建設措施的有效性,建立在契合基層社會條件和需求的基礎之上。因此,法治社會建設應著力于基層這一主要場域,直面基層特質的制約,著眼基層社會的主要事務,發揮基層社會組織的功能。

(一)基層是法治社會建設的主要場域

法治社會建設在基層落地。基層是社會的根基,是國家政權的著力點,是一切工作的依托。法治體系只有植根于基層,才有生命力;只有在基層落地生根,才有實際效用。中央可以構建法治基本框架,并通過政權體系推進,但其效果主要在基層體現出來。法律實施的效果也體現在基層。法治社會建設,中央和各級政府可以提出戰略規劃或實施規劃,但都需要落實在基層社會,從基層社會去看建設成效。

法治體系的矛盾在基層顯現。法治體系包括法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系、黨內法規體系等,它是一個復雜的構成。當它們停留在紙面上時,沖突可能不明顯,一旦到基層利益攸關之處,矛盾就必然凸顯,最突出的有兩個方面。一是法律規范與社會現實的沖突,其中可能因為立法者試圖通過“先進”的法律改變“落后”的社會現實;也可能因為科層化、標準化和精密計量的現代法治體系,與非標準化、非專業化、綜合性的基層社會之間的矛盾。二是不同的法治部門之間的沖突。法治體系是一個龐大的科層組織體系,不同部門的目標可能沖突,法治目標與其它目標(經濟發展、社會穩定等)可能沖突,從而消解國家和法治的整體性。

基層干部群眾法治觀念相對落后。從歷史來說,中國經歷幾千年的封建社會,弄權觀念、人治觀念在當代仍有殘留,在社會生活中表現為對法律和法治的抵觸、拒斥或恐懼。從現實來看,社會問題和矛盾未必都通過法治手段得以妥善解決,基層黨政系統表現出強烈的社會穩定偏好,處理問題有時呈現出反法治性,[37]人們學法、信法、用法的意識和觀念不強,甚至對法治存在抵觸情緒,不善于運用法律武器維權,法治思維不能得以彰顯。基層干部要面對一線的群眾,將不同群體的利益協調好,就不只是口頭上強調法治思維,而面對具體挑戰,需要法治智慧和法治能力。基層干部在治理工作中亟需走上法治軌道,提高法治素養,發揮帶頭作用幫助群眾樹立法治觀念。

社會轉型帶來的大量社會矛盾在基層凸顯。社會進入利益多元時代,社會治理難度不斷增大。利益協調和社會治理的困難在基層凸顯,矛盾在基層無法回避。而基層往往又缺乏解決問題的制度規范,導致一些問題久拖不決,或無法從根本上得以解決。這些問題大體有三類,一是發展帶來的利益沖突,如征地拆遷、安置補償、環境污染問題等;二是法律制度與社會觀念和習俗的沖突,如“外嫁女”“外來戶”的土地權益問題;三是基層治理能力和公共服務能力難以回應基層社會需求。社會矛盾的形成雖然與轉型期社會發展失衡、公共政策失當、利益分配不均衡有關,但化解矛盾的工作卻主要在基層,其中弱勢群體的生活狀態對基層工作具有依賴性。

目前,基層法治基礎較為薄弱,因此容易獲得突破。強化基層社會治理法治化,抑制和化解矛盾糾紛,各地已有大量探索,積累了較為豐富的經驗,形成了一些具有不同適用意義的治理模式,比如“楓橋經驗”。基層社會治理法治化無疑是現實性很強的進路,對于推進法治社會建設具有戰略性意義。

(二)基層特質對法治社會建設的制約

法治社會建設的需求來源于社會本身,供給由政府、社會組織、民眾等主體提供,對體制資源和社會條件有很強的依賴性。因此,需要理解基層社會特質對法治社會建設的制約和挑戰。

第一,基層社會的人際關系帶有前現代色彩。基層社會的人際關系密度很高,人們互相較為熟悉,在生產和生活中聯系緊密,在親屬網絡、日常互助、婚喪儀式、農業生產、就業打工等幾乎所有方面都存在交叉和重疊。社會關系很大程度上是先賦性的,受到血緣和地緣的制約,而且終其一生很難回避,這與大城市社會關系的高度陌生化、流動性有所不同。人際關系密度高、先賦性強、回避性弱,給法治社會建設帶來制約和挑戰。法律在社區、社群中會有更多的溢出意義,會在法律效果之外產生更多的社會效果,牽涉到社區團結、社會穩定、法律權威等。例如,社區內執法,處置不當可能引發群體性事件。

第二,基層社會是資源匱乏的“擁擠”社會。傳統中國,人們好像共存于一輛行駛的密閉電車中,相互之間的推搡、觸碰在所難免,因此權利的界定很難像西方那么絕對。[38]雖然中國正走向豐裕社會,但相對于巨量人口而言,基層社會資源仍然十分緊張,“擁擠”社會的特征并沒有消失。民眾在生活樣式、思維方式上更接近傳統農民,而不是現代公民。生活首先需要考慮基本生存,考慮他人的基本處境、絕對化的權利主張不被認可。權利表現出很強的模糊性,很難在不同主體間劃出明確界限。強行界定權利,不但不會提高資源利用效率,還可能使資源處于缺乏整合狀態,從而出現“反公地悲劇”。[39]由于基層社會缺乏制度性裝置來明確每個人的權利和利益邊界,如何讓人們接受權威的判斷,更是難題。

第三,基層社會事務具有不規則性。法治社會就是用法律規則治理社會事務,而其中的社會事務往往以工商社會為理念模型,如此,基層社會事務就是不規則的。用法律規則治理,往往成本高、效率低。例如,基層社會人們的收入常常不經過銀行賬戶系統,稅收執法不能通過銀行代扣,需要耗費很大人力財力。規則之治要求治理對象本身具有規則性,而這種規則性并非通過制定規則就可以解決。法律規則對基層社會事務強行的“格式化”,勢必導致更多的社會矛盾,耗費更多的社會資源。如果社會支付不起執法的社會資源,相關法律將會缺乏生命力。

第四,基層社會事務難以完全納入科層體系。現代國家管理基本都采取科層制,科層體系依照法定程序運作;科層組織內部進行分工,成員的權力和責任由明確的法律規范調控;科層體系的結構與功能具有分割性,它將社會事務納入不同部門進行管理。但是,在中國基層社會,前現代、現代和后現代問題交織出現。科層制的社會基礎主要是工商社會,容易忽略農耕社會或轉型社會的問題;科層制缺乏回應性,容易對轉型社會的新問題缺乏應對。基層社會事務與科層體制不匹配,這對法治社會有不少挑戰。不同部門對那些不匹配的社會事務,在執法有收益時可能爭相管轄,在無利時可能互相推諉,嚴重時還可能互相拆臺。如此,治理力量無法協調統一,社會缺乏規則治理。

(三)基層法治社會建設的主要事務

法治社會建設,基層是主要場域,需要面對基層社會的事務,主要有以下幾類:

第一,社區治理秩序。社區治理的基礎性制度是村民自治和居民自治。當前社區治理面臨兩方面問題:一是農民和居民的利益訴求多元化,二是社會變遷對治理能力提出了挑戰。隨著打工潮的興起,農村留下婦女、老人、兒童等弱勢群體,村莊治理缺乏主力,事務處理出現真空。城市單位制解體,隨著城鎮化的快速推進,失地農民、流動人口形成了各種新型社區,其內部治理結構紛繁復雜。新形勢下的城鄉社區治理,需要在自治框架下回應多元利益訴求,保障居民的主體地位,激活基層社會組織的活力。法律應當賦予村民、居民、村委會、居委會、各種社會組織以權利,激發民眾參與社會治理。

第二,街頭管理秩序。街頭空間是城市最重要、最經常為各群體使用的公共空間,是街頭沖突、街頭違法和街頭社會問題的匯集地帶。當前街頭管理秩序依賴于街頭行政執法,制度設置則以街頭行政管理權和行政處罰權為核心,而執法沖突使良好秩序面臨挑戰,還會損害基層政府的執法形象和政府公信力。互聯網傳媒的報道,很容易放大街頭執法的負面效應,對街頭管理秩序構成壓力。街頭空間是城市社會問題的匯集地,需要執法體系、社會組織、民眾等多方面聯合用力。社會組織在街頭管理中可以減少體制性資源依賴,減少執法沖突和執法暴力。棄嬰、流浪者、精神病人、乞丐、街頭藝人等社會問題的解決,社會組織可能更有優勢和效率。

第三,土地房產權益事務。在基層社會中,土地和房產是民眾的最重要財產,相關事務也成為法治社會建設所需要面臨的主要事務。一是征地拆遷的權益事務。城鎮化快速發展,城郊農民圍繞土地維權的事務多發,包括明確的補償標準和失地農民權益,也包括模糊地帶的利益爭奪。[40]二是農村承包地權益事務。承包地是農民的重要生產資料,各種權益糾紛頗為多見,包括地界不清導致的宅基地和承包地糾紛、稅費改革誘發的承包地糾紛、土地調整導致的承包地糾紛、外嫁女和外來戶的土地權益糾紛等。三是房地政策遺留的權益事務。由于體制變遷或政策變化,一些權益在現實制度體系中具有模糊性,找不到明確的法律和政策依據。

第四,基層民生保障事務。民生保障是基層基本公共服務法治化的重要領域。當社會福利服務屬于“補缺型”而不是“普惠型”時,基層民生保障事務的處理就有很多彈性的空間,[41]社會救助、社會福利、優撫安置、住房保障、低保等都如此。有時因為政策執行對象的識別存在困難,例如在精準扶貧中貧困戶的識別;有時因為識別技術不夠發達,例如缺乏精準、有效、實用的收入統計方法;還有時因為基層政府和執行人員面臨目標沖突,將民生保障資源用于其他目標。

第五,基層糾紛解決與法律服務。基層糾紛解決與法律服務,意在解決利益分化對社會秩序的沖擊,化解轉型期社會矛盾和糾紛,在個體層面上保障公民權益,在整體層面上推動法治社會建設。需要完善多元糾紛解決機制,在推進司法改革的同時,進行行政解紛制度的法治化建設,促進民間糾紛解決機制的發展,并有效銜接、協調多元機制。同時,需要突出法律服務體系的平衡性和整體性,推動欠發達地區、鄉村地區法律服務體系的發展,促進法律服務資源的均衡分配和公共法律服務體系的全面覆蓋;建立均衡分配法律服務資源的輔助機制,落實法律援助、司法救助等相關制度,加強民生領域的法律服務。

(四)基層社會組織的功能定位

基層社會組織包括多種類型。一是基層群眾性自治組織,它是指按居住地區建立起來的居民委員會和村民委員會。二是內生型民間組織,它以社區內的村民或居民為發展和受益主體,基于群眾自我組織的意愿從內部產生,對接內生需求,由內生精英主導,內生社會資本驅動,獲得的支持也來自社區內部,最典型的是業主委員會。此外,有復蘇的傳統型組織,如香會、廟會、宗教團體;有新型的公益性團體,如非正式的基金會、紅白理事會等;還有經濟性組織,如農民合作社、牧業協會、養殖協會。三是外生型民間組織,它形成于社區外部,面向社會吸納資源(包括資金、信息、志愿者等),以倡導宣傳、推動政策為主要目標,集中于扶貧、公共衛生、社區建設、環保、婦女權益等領域。

基層群眾性自治組織具有群眾性、自治性、基層性,主要任務是辦理轄區內的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,協助執行法律和政策,向政府反映群眾的意見和建議。它有民主和參與功能,是行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等權利的場域。它有管理和服務功能,在戶籍管理、治安聯防、網格管理、矛盾糾紛調解、社會保障、計劃生育服務、醫療救助、惠農資金發放、自然災害應對、環境衛生、水利合作等眾多領域,起著無法替代的作用。它還有協助執法功能。雖然在法律文本上,基層政府與群眾性自治組織是指導與被指導的關系,但在實踐中,群眾性自治組織又是基層政府開展工作的最有力幫手,在土地管理、計劃生育、生產安全、食品安全、防疫防汛、環境保護、違法建設管理等多方面,都會協助法律和政策執行。這甚至造成居(村)民委員會工作運轉的行政化傾向。[42]

基層民間組織的功能,首先是彌補公共品供給的不足。有時政府缺乏能力提供公共品,或者提供公共品不經濟、不方便,可能指望基層民間組織。基層民間組織運作形式靈活多樣,可以整合社會資源,可能更好實現基層民眾的經濟利益、社會利益和政治利益。它們還可以承接政府的資源,通過政府購買服務、接受政府項目資金等形式實現治理目的。基層民間組織的功能,其次是充當社會安全閥。它們開展鄰里互助、居民融入、糾紛調解等各種活動,組織居民參與村莊或社區公共事務和公益事業,可以協調成員之間的利益關系,在組織內部整合群體利益,將個體利益表達控制在理性合法范圍。它們可以充當社會不良情緒的“發泄口”,成為社會制度改進的“建議箱”,增強基層社會的彈性。

五、法治社會建設的重要主體及其整合

推進法治社會建設是一項系統工程,需要黨的堅強領導和全社會的共同努力。法治社會建設,最終成果體現在全民法治觀念的增強,懂法守法成為日常生活習慣,建設過程有賴于各種社會主體和力量,應當在明晰角色分工的基礎上,有效整合政府、社會組織、企業、律師等重要主體的力量。

(一)政府的角色與責任

現代社會治理強調合作、多元,在不同場景下,政府可能是法治社會建設的執行者、合作者、服務者、監管者等。執行者是指政府應全面合理實施有關法律法規,積極履行法律賦予的職責;合作者是指政府應與其它社會主體合作,共同推進法治社會建設;服務者是指政府應對其他主體給予引導、幫助和服務;監督者是指政府應當承擔監管責任,對其他主體的行為和活動進行監督。政府與多元主體共同參與法治社會建設,治理工具也是多元的。首先是管理社會組織和個人,履行傳統的行政管理職能。其次是調控公共服務供給,具體包括公共教育服務、公共就業服務、公共醫療衛生服務、社會保障服務、科技服務等。這意味著政府在管理之外,應以更加彈性、糅合、便捷的方式完成任務、達到目標。[43]第三是引導社會健康發展,以行政指導、行政獎勵、政府采購、行政公示、行政資助等一系列工具,教育、指導、激勵社會主體參與法治社會建設。

在法治社會建設中,政府負有多種責任。一是制度供給責任。在立法供給基本法律之外,政府需要在中觀和微觀層面建立健全的制度體系,供給法治社會建設的規劃、目標、體制、機制,規范和協調社會主體之間的關系,對社會主體的權責加以明確規定。二是財政支持責任。法治社會建設需要相當的財政能力作為基礎,各項制度的實施,各種權利的維護,各種活動的開展,都需要成本,政府的財政支持是法治社會建設的經濟基礎。三是實施、監管和評估責任。既有制度的運轉,雖然由不同的社會主體推進,但政府給予的空間和支持力度必然影響制度成效。制度實施、監管和評估,是政府不同階段不同環節的工作。四是風險兜底責任。各種社會主體依托具體平臺和項目參與法治社會建設,可能遭受政治、市場和社會風險。在它們自身無法抵擋風險時,政府應當承擔兜底責任。在此意義上,法治社會建設是“政府負責”的。

(二)社會組織的功能與作為

社會組織在法治社會中承擔了諸多重要功能。第一,承載民眾的社會關系和社會資本。社會資本指社會主體之間緊密聯系的狀態。社會組織是擁有相同價值傾向和利益目標的人的群體性集合,可以承載傳統組織形態已難以承載的社會資本,維持社會成員的自主交往及社會資本的生產秩序,增強社會整合,推動微觀領域的民主治理。第二,充當社會秩序的衍生平臺。社會組織是一個制度性的平臺,有相同訴求的人聚集于此,形成共同的利益表達,可以與政府或市場主體進行有力協商。社會組織可以通過內部治理機制將成員活動納入組織目標,通過物質和精神激勵機制塑造事業共同體,實現組織使命、公共利益和個人價值。第三,供給公共領域的運行機制。社會組織是社會生活公共領域的具體中間機制,存在于個體化、松散化的民眾與組織化、形式主義的公權力系統之間。社會組織是個人的一種自愿性聯合,可以為個人自由自覺進行社會協作提供空間,滿足不同人群的不同生活需求,因此實際上供給了公共領域的運行機制。

社會組織在法治社會中有其作為。一是在社會角落提供公共服務。社會組織可以整合社會資源,提供更加人性化的公共服務,回應不同人群不同層次的服務需求,在廣泛領域提供公共服務。其中不少領域是政府通常難以顧及的,或服務不經濟的。社會組織在這些領域卻可能更有優勢,可以更方便地去關注更具體、多元的需求,組織有理念的志愿者提供服務,滿足民眾日益增長的多元化公共服務需求。二是從細微處培育民主和法治素養。社會組織的活動講求民主自治、平等協商、自主服務。社會組織倡導合作,強調自律,反對特權和權力的不當干預,這會阻滯國家權力的濫用,成為抑制法律工具主義的重要屏障。[44]人們遇事可以通過社會組織自主解決,這必然導致對政府的依賴心理弱化。總之,社會組織可以給民眾帶來切身體會,發展民眾的民主參與能力、法治操作技能、自治能力等,從細微處培育民眾的民主和法治素養,建設民主和法治的社會根基。

(三)企業的角色與社會責任

企業在法治社會中有著多元角色。一是民主管理和權益實現的重要平臺。它既是職工參與民主管理的平臺,也是勞動者、管理者權益實現的平臺。企業家、投資人、工人、技術人員、管理人員,既為共同的利益而奮斗,也為各自不同的利益而協商。企業是與民眾生活休戚相關的場域,給民眾帶來切身體會,塑造民眾的民主法治觀念和權利意識。二是市場經濟和社會生活的法治主體。作為市場主體的企業是法治保護和約束的對象,法治確認企業是自主經營、自負盈虧的獨立主體,可以對擁有的財產進行支配、使用和處置;是參與市場公平競爭的法治主體,同時需要法治約束其競爭行為;還是宏觀調控行為的約束對象。企業還參與社會、文化、生態文明建設,從而成為社會生活的法治主體。三是法治宣傳和法律實施的協助者。法治宣傳和法律實施既要針對管理人員、工人,引導他們自覺守法、遇事找法、理性表達訴求,用合法方式維護權益;還要針對領導干部、產權人、投資者,提高他們運用法治思維和法治方式推動發展、維護企業權益的能力。

法治社會對企業提出了要求,主要體現為社會責任約束。社會責任的理論基礎在于,商業運作必須符合可持續發展的理念,企業除了考慮經營和市場收益外,還要考慮對社會和自然環境所造成的影響。因為企業的活動、產品和服務,會帶來社會成本和效益。企業的社會責任,體現在勞動者權益保護、環境保護、公益慈善事業、反腐敗等多方面。從企業內部看,就是要保障員工的尊嚴和福利;從外部看,就是要發揮企業在社會環境中的良好作用。企業不僅要為自己創造利潤,還應為員工提供良好的勞動環境,為社會提供良好的示范、積極的價值導向。目前,中國企業在履行社會責任方面還做得不夠,需要加強法治保障。違反社會責任的企業,要通過行業倫理和法治化的社會責任制度來加以約束。企業社會責任的履行,顧及了更多的利益相關者,可以獲得更廣泛的支持;可以提高企業的聲譽,從而為企業帶來更多利潤。法律應當從企業收益的角度鼓勵企業履行社會責任,從而形成良性反饋。

(四)律師的角色與作為

律師在法治社會中充當了重要而多元的角色。第一,律師是法治社會的重要標識和象征。律師作為代理人或辯護人出庭陳述當事人的主張,本身就顯示出政治權威的法治思維和慎重態度,以及對社會成員權利的尊重。在私權利與公權力的沖突中,律師是私權利一方不可缺少的代表;在弱勢群體與強勢群體的較量中,雖然強勢群體更容易獲得律師的幫助,但律師也可能成為幫助弱勢群體的力量。律師制度不僅可以與民權結合從而外化出民主精神,還可以與治權結合產生出法治化的社會秩序。律師職業部分地寄托著民主與法治的社會理想。[45]第二,律師是公眾與法律專業系統的媒介。法律職業有專業技術門檻,雖然國家不斷強調普法,但一般民眾要弄懂法律術語、理清法律關系并非易事,往往需要求助于律師,律師因此成為民眾進入法律專業系統的入口和媒介。第三,律師是政治和社會參與的先鋒。獨立于公權力系統且有權專門從事法律活動的律師,可以進行廣泛的政治和社會參與,發表獨立意見。在互聯網和自媒體興起之后,中國的律師參與政治社會事務越來越積極。

律師有多種方式參與法治社會建設。第一,參與商業性訴訟和非訴業務。在商業性活動中,律師充當私人利益的代言人,按照市場原則獲得報酬,在法律的框架下活動。第二,提供法律援助、參與公益訴訟。這些工作屬于公益性活動,旨在向困難者提供法律幫助,或矯正經濟發展以及社會管理過程中的某些偏失。第三,充當政府法律顧問,參加聽證、信訪等。律師來源于社會,有著相對獨立的身份和地位,在社會治理中有時更能讓民眾接受和相信,在涉法事務中有其優勢。第四,通過媒體和自媒體參與政治社會事務的討論。很多律師喜歡對社會熱點事件進行評論,因其維護法治、訴求公正、不懼公權力的形象而獲得不少支持。雖然這一過程不乏自我營銷,律師也因此獲得利益或虛榮,但他們對事件的分析、提供的法律幫助、發表的法律意見,難免對事件發展產生影響。

(五)法治社會建設重要主體的分工與整合

法治社會建設,要求在有機的法治理想之下,合理定位不同主體的角色,并進行明確的制度賦權。目前,政府角色方面,管理仍然較多,相關法律規定有進一步改進的空間。社會組織方面,立法位階不高,已有規范多是行政法規、部門規章,關于登記程序和政府管理的內容多,行為規范和權利保障的內容很少,亟待通過賦權來激發活力。企業方面,缺乏直接針對法治社會建設的內容,企業社會責任考量還不夠。在律師方面,職業權益和社會權利未得到較好賦權和執行,限制了其功能發揮,相關越軌行為也缺乏制裁。對法治社會各重要主體的制度賦權,應當從總體上著眼于法治社會建設,做到既有利于重要主體在法治社會中的分工,也有利于它們的有效整合。法治社會建設的各重要主體,應當享有互相監督的職責和權利。這既有利于各社會主體的權益實現和能力發揮,也有利于整合各種力量從整體上服務于法治社會建設。

政府應主動發揮統籌作用,促使各重要主體共同應對問題。政府盡管無需對一切事務大包大攬,但仍是法治社會建設的最主要擔當者。通常情況下,法治社會建設按照既有的制度運行。但在遇到問題時,倘若缺乏政府的有力統籌,各社會主體就會陷入“孤島”之中,各自優勢難以有效發揮,更難以創造性破解難題。企業、社會組織、律師等社會主體都是法治社會建設的重要主體,但在很多具體問題中,它們的有效性不能充分發揮,因為這些主體的力量存在分散化、微弱化、相互適應差、相互聚合難等問題。有時,單一主體的努力,作用可能都有限;統籌發揮政府、司法、社會組織、企業、社區、律師等各種力量,才可能有一定收效。實踐表明,政府在統籌各種力量上具有不可替代的作用,包括指令、引導、指導和幫助主體更積極地參與法治社會建設,也包括限制、克服或化解它們可能出現的消極作用。因此,遇到困難和問題時,政府主動發揮統籌作用,這應成為共識,也應成為政府的職責。

結束語

法治社會建設源自黨中央和習近平總書記提出的政治命題,是執政黨的主動選擇,也是經濟、社會、法治發展的客觀需要,有其深厚的時代背景。法治社會具有廣泛性和分散性,對其內涵和外延界定不清晰,缺乏足夠辨識度,導致了實踐中法治社會建設的無體系性。本文嘗試對當代中國法治社會的結構及其運行機制做體系性研究,界定法治社會的內涵和外延,梳理法治社會建設的具體背景,明晰法治社會建設的主要目標,并從主要場域和重要主體兩方面探究法治社會建設的具體推進。文章力圖展現法治社會的豐富性,使其在經驗上易于把握,在實務上可以操作,可能具體化為推進措施和評估指標,以務實助力解決實際問題;在“自主型進路”[46]中思考法治社會建設,辨識中國社會治理的背景和條件,顧及中國經濟社會結構的制約,審慎對待而又廣泛借鑒西方的法治經驗、制度和理論,建構符合中國實際的法治社會理論。當然,中國法治社會的理論建構,具有相當的復雜性和艱巨性,本文僅從體系上探討了法治社會的結構及其運行機制,還有不少基礎理論和實踐問題,如國家權力與社會權力的關系、社會主體的關系調控等,都是需要進一步研究的任務。

法治社會建設是具有高度中國實踐特色的概念和命題,在西方法學傳統中并不能找到合適位置,西方學者不太可能討論其架構和問題。政治命題是執政黨基于實際工作提出的,面對實踐需求,對實踐具有重要指導意義。發展符合中國實際、具有中國特色、體現社會發展規律的中國法治理論,必須從實踐出發,既包括具體的工作實踐,也包括指導具體工作的政治命題。與具體工作實踐一樣,政治命題可以為學術研究提供思路和源泉,因此中國法治理論的建構,離不開對政治命題的學習、領悟和闡釋。新時代,黨中央和習近平總書記對全面依法治國提出了許多政治命題,學術層面的闡釋還遠遠不夠,本文是這方面的一項努力。十九大報告明確了新時代法治建設的總綱領,提出了“發展中國特色社會主義法治理論”的任務。面對艱巨而光榮的時代任務,我們不可能照搬照抄西方,也不可能因循傳統,而必須堅持從實踐出發,建構中國特色社會主義法治的概念、理論和話語體系。

 

﹝責任編輯:李樹民﹞

* 本文受國家“萬人計劃”青年拔尖人才支持計劃、國家社會科學基金重大項目“新型城鎮化建設的法治保障研究”(項目批準號:16ZDA062)的資助。感謝顧培東教授的指導。本文系中國社會科學雜志社和吉林大學主辦的2018年法學前沿論壇“新時代的法學理論”參會論文。

[①] 2012年12月4日、2013年2月23日,習近平總書記在兩次講話中提出這一命題(《習近平談治國理政》,外文出版社2014年版,第142頁、第144-146頁)。2014 年10 月黨的十八屆四中全會、2017年10月黨的十九大報告都強調這一命題。

[②] 中共中央《深化黨和國家機構改革方案》。

[③] 《憲法》第二條第三款規定:“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”

[④] 江必新:《法治社會的制度邏輯與理性構建》,北京:中國法制出版社,2014年,第47-67頁。

[⑤] 龔廷泰主編:《當代中國的法治社會建設》,北京:法律出版社,2017年,第23-52頁。

[⑥] 參見張保生等:《中國司法文明指數報告(2017)》,北京:中國政法大學出版社,2018年。

[⑦] 參見中國政法大學法治政府研究院:《中國法治政府評估報告(2017)》,北京:中國政法大學出版社,2017年。

[⑧] 江蘇省“法治社會建設指標體系(試行)”, http://www.jsrd.gov.cn/huizzl/qgrdh/20181301/dbjy/201803/t20180308_491760.shtml。

[⑨] 周尚君等:《法治定量:法治指數及其中國應用》,北京:中國法制出版社,2018年,第248-310頁;朱景文主編:《中國法律發展報告2015——中國法治評估指標》,北京:中國人民大學出版社,2016年;錢弘道:《法治評估及其中國應用》,北京:人民出版社,2017年,第57-67頁。

[⑩] WJP Rule of Law Index 2017-2018http://data.worldjusticeproject.org;Worldwide Governance Indicators, http://info.worldbank.org/governance/wgi/#doc;Global Integrity Indicators, https://www.globalintegrity.org/downloads/。

[11] 西方學界多抽象使用法治來指代一種理論、信仰或政治模式,并不劃分其次一級的范疇。Richard H. Fallon, The “Rule of Law” as a Concept in Constitutional Discourse, Columbia Law Review, Vol.97(1),1997, p.1-56;Brian Z. Tamanaha, On the Rule of Law. History, Politics, Theory, Cambridge, 2004; Karen J. Alter, Establishing the Supremacy of European Law: The Making of an International Rule of Law in Europe, Oxford University Press, 2010.

[12] 張文顯:《中國步入法治社會的必由之路》,《中國社會科學》1989年第2期。

[13] 江必新、王紅霞:《法治社會建設論綱》,《中國社會科學》2014年第1期。

[14] 張鳴起:《論一體建設法治社會》,《中國法學》2016年第4期。

[15] 王波:《執法過程的性質》,北京:法律出版社,2011年,第57頁。

[16] 參見托馬斯·萊塞爾:《法社會學導論》,高旭軍等譯,上海:上海人民出版社,2011年,第215頁。

[17] 參見陳柏峰:《鄉村江湖》,北京:中國政法大學出版社,2011年,第257頁。

[18] 《毛澤東文集》(第7卷),北京:人民出版社,1999年,第204頁。

[19] 呂德文:《灰色治理與城市暴力再生產》,《開放時代》2015年第4期。

[20] 孫少石:《電信詐騙犯罪及其治理研究》,中南財經政法大學博士論文,2018年。

[21] 參見李榮榮:《美國的社會與個人:加州悠然城社會生活的民族志》,北京:北京大學出版社,2012年,第190-210頁;張金嶺:《公民與社會:法國地方社會的田野民族志》,北京:北京大學出版社,2012年,第236-280頁。

[22] Vandenbergh M P, Beyond Elegance: A Testable Typology of Social Norms in Corporate Environmental Compliance, Stanford Environmental Law Journal, Vol. 22, 2003, p.55-144; Nielsen, Vibeke Lehmann, and C. Parker, To What Extent Do Third Parties Influence Business Compliance, Journal of Law & Society Vol.35(3), 2008, p.309–340.

[23] 李娜:《“積習難返”:日常性違規的生成機理及其后果》,《思想戰線》2018年第3期。

[24] 參見羅伯特·帕特南:《獨自打保齡球:美國社區的衰落與復興》,劉波等譯,北京:北京大學出版社,2011年,第62-66頁。

[25] 楊慶堃:《中國社會中的宗教》,范麗珠等譯,上海:上海人民出版社,2007年,第269-278頁。

[26] 顧培東:《試論我國社會中非常規性糾紛的解決機制》,《中國法學》2007年第3期。

[27] 周尚君、曹庭:《總體國家安全觀視角下的權利限制》,《法制與社會發展》2018年第3期。

[28] 美國對此提供了豐富的經驗,參見[美]羅伯特·帕特南:《獨自打保齡球:美國社區的衰落與復興》,劉波等譯,北京:北京大學出版社,2011年,第41-60頁。

[29] 宋煜萍:《公眾參與社會治理:基礎、障礙與對策》,《哲學研究》2014年第12期。

[30] 顧培東:《中國法治進程中的法律資源分享問題》,《中國法學》2008年第3期。

[31] 《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》。

[32] 參見馬伊里:《合作困境的組織社會學分析》,上海:上海人民出版社,2008年,第2頁。

[33] 鮑紹坤:《社會組織及其法制化研究》,《中國法學》2017年第1期,第7頁。

[34] 中共中央、國務院《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》。

[35] 美國對此有成熟豐富的經驗可供借鑒,參見徐彤武等:《美國公民社會的治理》,北京:中國社會科學出版社,2016年,第72-206頁。

[36] 《公益事業捐贈法》第二十四條、第二十五條、第二十六條。

[37] 陳柏峰:《群體性涉法鬧訪及其法治》,《法制與社會發展》2013年第4期。

[38] 寺田浩明:《權利與冤抑》,北京:清華大學出版社,2012年,第415-417頁。

[39] Michael Heller, The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets, Harvard Law Review, 111(3), 1998, p.621-688。

[40] 郭亮、王麗惠:《房屋征收中的定價困境與沖突》,《中國行政管理》2015年第1期。

[41] 西方有學者指出,基層政府工作人員享有廣泛的執法裁量權,可以在影響公民生活的諸多重要方面“制定政策”,直接影響公民的生活狀況和社會福利。Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services, New York: Russell Sage Foundation, 2010, p.13-17.

[42] 王麗惠:《控制的自治:村級治理半行政化的形成機制與內在困境》,《中國農村觀察》2015年第2期;印子:《職業村干部群體與基層治理程式化》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2017年第2期。

[43] 參見石佑啟:《論公共行政變革與行政行為理論的完善》,《中國法學》2005年第2期。

[44] 馬長山:《民間社會組織能力建設與法治秩序》,《華東政法學院學報》2006年第1期,第5頁。

[45] 顧培東:《中國律師制度的理論檢視與實證分析(上)》,《中國律師》1999年第10期,第50頁。

[46] 顧培東:《中國法治的自主型進路》,《法學研究》2010年第1期。

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