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劉炳輝、熊萬勝:超級郡縣國家:中國國家治理體系的現代演變與內在機制

[摘要] 傳統的郡縣國家治理體系在近百年中的革命戰爭、工業革命和全球市場化三個歷史階段,雖然面臨挑戰與不適,但其基本框架卻分別從黨軍關系、計劃經濟和保障市場三次階段性任務中獲得了內在支撐。這種連續的三次內在動力機制使得以中央集權為導向的郡縣國家治理體系升級為超級郡縣國家治理體系,即并未改弦更張走向西式分權治理模式,而是延續傳統整體框架下的能力升級。

中國傳統社會以“郡縣國家”為核心特征的治理體系自近代以來接連遭遇西方軍事入侵、工業革命和全球市場化三大階段的挑戰,歷經百年探索而沒有走向西方以選舉和分權為特征的所謂西式“民主”政體和治理體系,但卻依然取得了卓越的治理績效。筆者將當代中國治理體系的特征從學術角度概括為“超級郡縣國家”,其基本傳承了傳統“郡縣國家”四大核心支柱(中央集權為核心導向、文官制度為中層支撐、鄉土自治為基層設計、行政區劃為技術保障),但對四個方面又進行了強化和改造,使得其治理能力遠超傳統時期。“超級郡縣國家”的核心變化在于“政治科層化”,即將傳統“官僚君主制”中只有“皇帝”一個人“講政治”(相對于文官集團的“講行政”)轉變升級為一個龐大強有力的政黨在科層化“講政治”,進而實現了超級動員能力和效率,并且不斷抑制和改造“理性化”的文官集團成為講政治的“干部隊伍”。“講政治”指的是自覺維護整體利益的高尚覺悟,“講行政”指的是照章辦事拘泥于局部事務的規則意識,那么,在當前市場化大潮中社會日益走向“分工”“分化”(同時也意味著日益解體),一個歷史悠久、版圖廣袤、區域差異巨大的國家如何保持團結和整合,并實現工業革命和民生富足呢?“超級郡縣國家”治理體系是一種值得重視的選擇和路徑,其理論意義需要進行更多的深入探討。本文試圖闡述“超級郡縣國家”的歷史演變和內在運作機制,揭示中國傳統國家治理體系在近代遭遇諸多挑戰卻依然具有強大生命力的深層次原因,以及這種迥異于西方道路探索的啟示意義,并對流行的治理體系轉型的宏觀理論進行對比辨析。

一、對五種流行解釋框架的反思

(一)“超穩定結構”論:比歷史更穩定的理論

金觀濤和劉青峰自20世紀80年代提出其“超穩定結構”理論以來已近40年,成為學界一個流傳甚廣的理論。因“郡縣制”也具有在中國延綿兩千年的“穩定性”,所以難免讓人聯想到“超級郡縣國家”與“超穩定結構”理論具有一定相似性。筆者在此無意對金觀濤先生持續多年的數卷本“超穩定結構”理論進行全面細致的剖析,僅指出其與“超級郡縣國家”理論的最核心差異在于雙方對待中國傳統治理體系的基本態度和判斷的根本對立。

金觀濤認為,“從西周到秦漢一千年間,中國社會結構一直在生動活潑地變更著,所謂停滯問題只是發生在秦、漢建立大一統封建帝國以后的兩千年歷史中”。“顯而易見,這個問題的解決答案應該包含了對為何近代資本主義沒有在中國封建社會出現的回答。因為我們一旦理解了中國社會結構兩千年停滯(即社會結構基本形態保持穩定)的機制,那么這種結構不能自發地向近代資本主義社會結構轉化也就不言自明了。”諸如此類的說法和情緒性判斷在其著作中俯拾皆是,金觀濤極為鮮明的意識形態立場躍然紙上。他們實際上是在“停滯=穩定”的意義上在使用“穩定”這一詞匯,只不過“穩定”看上去更為中性和學術,但其實作者的立場和價值判斷是非常突出的。或者說,停滯的真實含義指的是“落后+穩定”更為真切,金觀濤真正想表述的概念是“超停滯結構”或“超落后穩定結構”,他的問題意識是“什么阻止了中國的變革(=進步)”,答案聚焦到了集權之類因素上。根據金觀濤的介紹,“超穩定結構”的核心思想成型于20世紀70年代,而40年過去了,時移世易滄海桑田,中國依舊保持集權為特征的治理體系,卻早已不落后了,他所有的立論基礎和出發點已不復存在,但“超穩定結構”理論卻保持了“超穩定”狀態而幾乎未做大的變動。金觀濤幾十年來在學術資料的收集和整理上確實有貢獻,但其問題意識和理論框架顯然已被時代大潮所拋棄。導致這一結果的要害在于其對中國的歷史缺乏足夠的自信,而又對西方充滿了不切實際的浪漫幻想,所以當面對近三十年中國的突飛猛進變化時,他無力提出更具解釋力的答案。

且不說金觀濤對西方的歷史也缺乏足夠深刻的體會,這一點何新先生不點名地批評過,“有人說中國古代是千年不變的超穩定體系。殊不知,真正的超穩定帝國體系并非中國,中國秦漢以下的帝國時代,歷史中任何一個帝國沒有延續500年以上的。但是,東羅馬帝國的君士坦丁帝統延續12世,93位皇帝,傳承達千年之久,盡管期間也迭歷變遷,但其世襲超穩定程度才真正驚人。”(2)退一步說,即使承認幾百年也算是超穩定,那么中國的超穩定結構作為一個特征,也是先進的而非落后的。這種先進性在于,衡量一個大國的治理體系的首要標準是能否維持國家的統一和避免分裂(學術上講即整合功能),因為分裂意味著戰爭和生靈涂炭。

同時,近年的歷史研究已然清晰地指出,資本主義在西方的萌發更像是一個諸多因素聚集的歷史意外,而非必然。問題的關鍵不在于為何中國沒有出現資本主義,而是為何剛好西方出現了。所以這里當然談不上什么中國落后停滯的體系結構阻礙了資本主義的變革出現,作者的整個立論基礎和問題意識都是不成立的。甚至后來的歷史更加清晰地表明,盡管我們整套治理體系依舊保持了較大的歷史慣性而呈現“超級郡縣國家”特征時,中國還是非常出色迅速地完成了西方經歷了幾百年才完成的工業革命和市場化進程,盡管代價巨大卻也成績突出。

概而言之,“超穩定結構”理論是一種比歷史本身更加“穩定”的自卑理論,對中國的歷史評價過低,對西方意識形態有偏好,故而面對中國迅速復興之勢時無法自圓其說。如何更加準確地理解和解釋我們的延綿兩千余年的治理體系和意義,從“郡縣國家”到“超級郡縣國家”的轉變如何發生、內在合理性與正面意義,“超級郡縣國家”理論提供了比“超穩定結構”更具有解釋力的選擇。我們對中國以集權為特征的治理體系持正面積極態度,并結合當代的歷史演進,解釋這種來源于傳統智慧和經驗的治理體系長盛不衰又成績斐然的原因。

(二)現代國家構建論:西方的“構建”與中國的“升級”

現代民族國家構建理論也是一種對治理體系進行理解和解讀的重要宏觀理論,其又有歷史學和政治學兩個分支,前者代表人物如昔日美國漢學界領軍人物之一的孔飛力,后者以已故美國著名社會學家和政治學家查爾斯·蒂利為代表。孔飛力認為,“從本質上來看,中國現代國家的特性卻是由其內部的歷史演變所決定的。在承襲了18世紀(或者甚至更早時期)諸種條件的背景下,19世紀的中國政治活動家們其實已經在討論政治參與、政治競爭或政治控制之類的問題了”。

在此我們且不論一些學者批評孔飛力的著作缺乏理論提煉概括等歷史學家常見不足之處,僅是孔飛力的問題意識就非常獨特。對于一個學者的理論體系而言,有時其“沒說什么”比“說了什么”顯得更加重要。孔飛力的問題意識無疑是高度西方化的,其隱含的潛在理論預設大約是政治參與帶來現代政治(民主?),這樣的預判是否成立顯然是值得爭論的。中國的發問方式未必需要這樣,“組織動員”同樣可以帶來較好的政治效率。關鍵是,是否實現了所謂的“政治民主”顯然不是近代以來中國各界最為關心的議題,強國富民才是各界的關注焦點。中國普通百姓的政治參與熱情歷來不高,以權力(政治參與)實現權利(利益共享)是西方的邏輯,卻不是中國的傳統,事實上實現利益共享也可以有多種渠道。

而且,孔飛力的視野中還缺乏了“中國”這個關鍵詞的關注和變化,“現代中國”不僅僅在于“現代性”這個形容詞如何(這是孔飛力的普適性理論追求所聚焦的問題),更在于“中國”這個主體的巨大繁復的變遷。李懷印看到了孔飛力所忽視的部分,“既大且強,亦即超大規模的領土和人口,與一個高度強勢的政府體制之間獨一無二的結合,乃是今日之中國作為一個現代國家的最大特征”。但無論是孔飛力還是李懷印,其問題意識和困惑都是西方的,是為了解答西方人自己的困惑和問題,無非是側重在“現代性”還是“中國如何演變”兩個角度而已。中國的問題意識顯然不在于此,我們自近代以來的問題意識是如何找到一套合適的治理體系,實現強國富民的治理任務。西方所謂的“現代性”很多源自中國的“東風西漸”,我們早已存在,西方不過是借去抵抗基督教的中世紀蒙昧而已,所以中國學人歷來對“理性”等現代性問題缺乏“感覺”也并非毫無道理,因為中國歷來不存在一個宗教占主導的所謂“中世紀”時期,又何須理性去“啟蒙”。我們的問題往往是太過理性和物質主義。至于何謂中國和現代中國的國家形式問題,這對于經過基督教崛起以來長達千年的小國林立分裂的西方來說是一個新鮮事,但在中國長達兩千余年的大一統國家構建中已沉淀為所有人的潛意識和常識,而無法形成一個突出的問題。鑒于歷史學中的國家構建理論影響有限,在此就不做過多解析。

查爾斯·蒂利作為社會科學家也高度關注“現代國家”問題,因為“現代國家”對西方而言確實是一個巨大的歷史變化和新現象,核心在于中央集權政府的出現,而非領土、人口、文化等國家構成的另外三個因素。所以西方很困惑,圍繞此問題產生了一系列的學術成果,尤其是圍繞戰爭與現代民族國家產生方面。但這類中央集權的“國家”在中國已存在至少兩千年之久,早已不構成一個明顯的問題。中國關注的是如何“更現代”,即更加集權和完成內部整合。“現代國家”在西方近代歷史上是一個“創造”問題,在中國現代歷史上則是一個“再造”問題(即升級)。中國的現代治理體系本質上是一個不需要在原則和框架上改弦更張,而只是需要具體形式上變革和能力上提升的問題。這既是我們不同于西方的問題意識所在,也是理論創新的生長點所在;并非說西方的問題意識沒有意義,只是說那只是對他們有意義的問題,而并非一定需要耗費我們的時間和智慧去解答。

(三)科層制理論:“美國”的韋伯遮蔽了中國問題

19世紀末20世紀初德國著名學者韋伯率先提出了科層制理論(早期也譯為官僚制),后經美國管理科學和組織社會學拓展而影響甚廣。筆者認為韋伯所提出的科層制理論和問題意識可能是最為接近當下中國治理體系所面臨的核心挑戰的,但需要辨明的是韋伯的科層制理論和二戰后美國組織社會學所關注的完全是兩個領域。韋伯關于科層制的表述集中在《經濟與社會》第十一章“官僚制”(當前學界更多譯為科層制),以及該書最后附錄的韋伯一篇長文《德國重建后的議會和政府(對官員和政黨政治的政治評論)》。這是韋伯的科層制理論的最集中表達,可謂“德國的”韋伯。韋伯是從政治社會學的角度考慮科層制,核心議題是“科層制的僵化問題”,即政治如何領導行政。

但近年來流行于中國的組織社會學和政治社會學教科書中的關于韋伯科層制理論的表述,與“德國的”韋伯還是有很大區別的,或者說論述的整體框架和重點不在一處。這主要是經歷美國組織社會學理論系統深刻“改造”過的后果,可謂“美國的”韋伯。“兩個韋伯”的理論張力,對中國黨政科層制的研究產生了巨大的影響,可謂“美國的”韋伯遮蔽了“中國的問題”,中國的黨政科層制研究必須再找回“德國的”韋伯,才能更好地予以理解和解釋。

美國的社會科學界在二戰后將韋伯的科層制理論處理成主要是圍繞“理想類型”“理性”“規則”等議題展開。美國五六十年代進入組織社會學研究的第一個黃金時期,以哥倫比亞學派為代表。美國組織社會學的一整套機制研究,“科層組織實際是怎樣運作的”,核心在于解決戰后生機勃勃的美國國內生產效率和管理效率提高的問題,這是美國霸權已定的條件下的內部效率問題,和韋伯的崛起問題完全不相關,可謂“科層制效率問題”(機制視角)。

中國現代治理體系的最大問題不在于科層體系的建立和簡單的部門間內部運作機制問題,而是“黨政關系”問題,即作為執政黨的中共如何能夠更好地整合極易陷入刻板僵化并脫離群眾的官僚隊伍(需要注意的是這種官僚隊伍的窘況并非是個人素質問題,而是有科層制的天然特性)。這也是筆者在各種場合一再對占據了國內組織社會學極大精力的美式“機制研究”偏好進行批評的原因,并非是這類陷入“泛濫”的機制研究沒有現實和理論意義,而是說在基本結構的重大區別都尚未解釋清楚的情況下就一頭扎入機制研究,是極易陷入盲人摸象和為西方理論提供佐證資料的被動境地的。

(四)扁平化理論:強調“上下”并非要取消“左右”

與筆者提出中共打造的現代治理體系核心在于“政治科層化”看似對立的是北大潘維教授提出的“扁平化”理論,其在《信仰人民》一書中做了全面而精彩的總結。潘維教授關于基層組織渙散的剖析,筆者并無不同意見,甚至頗為認同。但是需要指出的是,潘維教授所關注的是“黨群關系”,是中共在基層社區的組織建設問題,屬于“縱向”(上下)上的問題。而筆者所聚焦的是中共在上層建筑中所面臨的“黨政關系”,是如何更好地“以黨領政”的“橫向”(左右)上的問題,二者并行不悖,并不沖突。中共必須同時處理好“黨政關系”和“黨群關系”兩大任務,才能更好地長期執政。并非說強調處理“黨群關系”所需要的“群眾路線”,就可以取消或者直接解決“黨政關系”中如何“以黨領政”的難題。如建國后,中共的黨群關系一直很好,毛澤東卻一直被“官僚問題”(走資派、“新階級”等概念實質都是擔心中共官僚群體異化)所困擾,就證明“組織領導干部”是獨立于“組織領導群眾”的,而這更是一個難以解決的問題。

筆者概括認為,政治,即以公權力維護利益的活動。政黨,組織動員群眾奪取并掌握政權的組織。“群眾路線”解決的是如何“組織動員群眾”的問題,解決好了“黨群關系”才能為“奪取并掌握政權”提供前提和基礎,但有了基礎并不意味直接解決了“如何掌握政權”的問題,“黨政關系”依然是一個獨立的甚至是一個具有極大挑戰和難度的問題。潘維教授所批評的現象都是存在的,執政黨確實存在著過度關注“黨政關系”(上層建筑)的問題——盡管也未完全解決好——而一度忽視了“黨群關系”的基層組織建設問題,“黨群關系”處理不好甚至會從根本上影響和削弱“以黨領政”的能力。接下來需要考慮的是“兩手抓兩手都要硬”,如何同時組織好干部隊伍和人民群眾,讓二者上下同欲,是執政黨需要認真思考的真實治理問題。

(五)“風險論”:強調“內部”而忽視“外部”

曹正漢教授提出的“風險論”,試圖超越“帝國的治理邏輯”和“行政發包制模型”的解釋范圍,對中國歷史上集權與分權的演變機制提出新解釋。其主要觀點是,中國歷史上各主要朝代在自身存續周期內均出現了集權分權之間的規律性變化,而并非是簡單的郡縣制集權。這其中的原因在于統治者追求“統治風險最小化”及其所受到的約束條件(政治約束、財政約束、軍事技術約束)的互相作用,一般而言,王朝初期往往不得已采用“分封”等分權方式以實現政治團結,而隨著大局穩定之后又不斷通過“削藩”來實現集權。且該理論模型的較強解釋力還在于,能夠解釋為何明清時期在西南地區推行“改土歸流”,以及為何游牧民族比漢族更容易堅定推行省級政區建制。換一個表達方式就是,以集權為典型特征的郡縣制為何在明清之際才在空間上推廣到西南地區?都是以集權為特征的治理體系,為何在治理主體為漢族時,在有可能形成分裂割據潛能的省級政區設置上向來消極被動,而治理主體為游牧民族時卻能夠始終堅定推行,并在清朝之后省級政區能逐漸穩定下來?“風險論”認為,明清之際“改土歸流”之所以得以實現,在于中央終于克服了財政約束;游牧民族更傾向于實行省級政區,在于統治集團克服了軍事約束的同時其外族身份導致省級主政官員不會動員漢族反叛中央。

曹正漢教授的“風險論”是對自身多年學術研究的一個總結和提煉,數萬字篇幅的文章中資料豐富而且較為講究論證的邏輯嚴密性和解釋力。因其也是以郡縣制為對象開展研究,并且核心在于解釋中國歷史上集權與分權的演變機制,這都與“超級郡縣國家”所試圖解釋的對象有所重疊,而且其認為“風險論”是一種比“帝國治理邏輯”和“行政發包制模型”解釋力更大的理論模型,所以有必要進行一定的分析對比。

筆者認為“風險論”的不足之處有三個方面:前提、主體和內外。

1.“前提”問題。

“風險論”的一個重要的隱含前提是“集權穩定而低效,分權有效而不穩定”,作者在文章開篇未經深入討論就把這個假設當作前提,此后所有的論述也是在這個基礎假設上展開的。帝國治理邏輯、行政發包制其實也共用了這個隱含前提。問題是,事實真的如此嗎?是否需要有一些限定條件?歷史時期和當代都是如此嗎?“超級郡縣國家”論認為,集權也可以是有效率的,而且不僅僅是“降低統治風險”的效率,在發展生產、行政管理上也可以是有效和高效的,尤其是近代工業革命以來的情況更是如此。流行理論之所以認為在中國這樣的大國開展集權治理低效無效,其邏輯在于中國作為巨型國家的管理幅度太大,所以集權治理是低效無效的。但問題是,這個管理幅度隨著技術條件的改變是可以有很大的變化空間的。要因不同情況而論,比如直接人對人的工作可能管理幅度是長期穩定的,但如果是對物、數據和空間等管理工作,幅度就可以大幅度提高,很難籠統和泛泛地認為在所有情況、所有領域都是某種方式的效率更高。

2.“主體”問題。

“風險論”隱含的分析過程,是將統治者、官僚、群眾三方對立起來,這本質上就是先將社會“整體性”的可能否定排除,看到的只是一個分化、斗爭的結構,然后再去分析這個結構中的具體機制。但事實就一定如此嗎?統治者、官僚和群眾,三者之間可以有整合性的一面,至少是多種復雜關系模型。忽視了“一致”和“整合”,導致其對集權和分權的關系只能做出類似“統治術”“博弈論”一類略含負面色彩的結論和分析。而忽視了其“整合性”的正功能,“天下”的效率(即社會效率)并不在其分析考慮中。

3.“內外”問題。

“風險論”在主體視角上缺失“整體觀”,其本質上還是因為“對外”的視角缺乏。集權/分權的功能與效率,首先要具有“國際”視野,即一種對外觀照的視野。國際范圍內的生存競爭決定了一國的整體戰略選擇(分裂時期的各政治單元之間也相當于一種準國際關系),然后外在條件的約束決定了戰略選擇能否成功和實施程度。如果僅僅從內部看,那就只能是看到“統治者-官僚-百姓”的內斗,其背后隱含的分析框架還是有西方“國家-社會”理論中的官民對立分離假設。并且皇帝之間的重量級和在歷史上的影響力也完全不可相提并論,開國皇帝往往具有創制的重大決定力,而后續兒孫往往只能在框架內行事。忽視這些外部因素,很難理解和把握中國以郡縣制為代表的集權體系的來源和意義。

“超級郡縣國家”論注重整體視角、外部競爭視角,認為存在一個中華民族整體的和長遠的利益,并且這種利益可以被認知和被先進的政治力量所代表和擔當。而且集權治理體系在近代以來的演進,其本質上與這種國際范圍內的高強度競爭密切相關,“超級郡縣國家”論對于近代和當代中國治理體系演化的問題意識和解釋力也在于此。

二、“黨軍關系”:戰爭環境催生下的

“超級郡縣國家”前身

探討中國現代國家治理體系的形態和特征,必須考慮到中國共產黨的創建及其在締造新生共和國過程中的治理體系,即黨軍關系為核心的治理體系,正是這套“黨軍關系”的巨大慣性和影響直接塑造了新中國的“黨政關系”。忽視這一階段的基礎性意義,既無法理解中國從傳統“郡縣國家”向現代“超級郡縣國家”轉變的關鍵環節和原因,也無法理解新時期的“政治”與“行政”的辯證關系。甚至會受西方理論框架影響而在宏觀判斷上南轅北轍,認為“中國官僚體制是國家權力與民眾間的穩定紐帶,提供了國家治理的組織基礎”,進而圍繞著官僚體制為核心進行探討和判斷,并據此去思考和要求“政治”的合法性基礎轉變為“法理型權威”等,這顯然是對中國現代治理體系缺乏深刻“理解”和“自信”的表現。因為中國國家治理與社會聯系的核心紐帶是中共這個政黨組織,而非文官集團。無論從人員還是基層組織數量看,中共都遠遠大于官僚集團,是中共在發揮著最廣泛的組織聯系整個中國社會的作用和功能。

中國傳統的“郡縣國家”治理體系,適應于一個靜態、變化小、治理任務少的農業社會,“中央集權”的主要針對對象是官僚群體,而非普通百姓,普通百姓的日常生活往往較為自由,這既是農業社會中皇權治理能力的限制,也有普通億萬分散的農民一般并無挑戰現有秩序的可能性,自然也無需“專制”之。而真正具有挑戰現有秩序的較大危險來源于“封疆大吏”和“地方諸侯”,所以“郡縣制”針對的是具有造反分裂潛力的省一級官員。這樣一種治理體系自然不可能一勞永逸,每隔兩百多年就會因為人地矛盾、氣候惡化和官僚腐化等多種因素而陷入瓦解和重建循環,進而呈現出“超穩定結構”特征。

但近代以來,西方以實現了高強度人財物動員的“工業社會”模式反復沖擊仍處于“農業社會”的中國時,中國出現了嚴重的不適應,一度面臨著國家版圖解體和中華民族被奴役的悲慘境地。這個過程中對“失敗教訓”的總結幾經波折,從兵器到產業再到政治制度,最后達到全面否定傳統文化的高峰。但最后實踐證明,對傳統文化的徹底否定顯然是病急亂投醫式的過激之舉,恰恰是學習了列寧式政黨組織模式(亦是高度集權模式)的國共兩黨在大浪淘沙中幸存,并以對底層農民組織動員更加有力的中共勝出組建新的共和國而開啟民族發展新篇章。

處理與軍隊的關系,并不僅僅是近代中國的重大任務,也是近代被動卷入西方霸權所建立的世界體系過程中所有發展中國家的重大命題,因為在對抗西方軍事入侵和自身現代化的過程中,軍事問題都是最先出現的問題,進而都產生了一個龐大的軍事集團。東亞的日本、朝鮮半島和中國,東南亞的泰國、緬甸、越南、菲律賓和印尼等,西亞的土耳其、伊拉克等,甚至于拉美的阿根廷、巴西、委內瑞拉等國家,盡管方式有所不同,但軍隊在國家中的突出地位和作用卻呈現出普遍共性。

從1921年建黨到1949年新中國成立,中共在這個長達28年的歷史階段中所面臨的核心任務是戰爭與革命,而且要首先考慮在殘酷的內外戰爭中生存下來,唯此才有對社會進行徹底改造的可能。“軍事”是這一歷史階段的關鍵詞,作為一個主要由知識分子發起成立的政黨,在政黨成立后的第6年(1927年)才深刻認識到軍隊的重要意義,如何處理與軍隊的關系是第一任務。從1927年的“三灣改編”中提出的三大原則“黨指揮槍、支部建在連上、官兵平等”,再到1929年的“古田會議”進一步深化建黨建軍的諸多經驗,中共將以舊軍隊和農民為主體的武裝力量改造成一個特別“講政治”的現代武裝,并確立了“黨對軍隊的絕對領導”。

如果把整個軍隊當成一個形態比較特殊的“社會”,那么中共創造的政黨對這個特殊“社會”治理體系的動員和集權程度就遠超傳統農業社會了。而且,即使在這個特殊社會中,也需要處理“郡縣國家”的四大支柱問題,

首先是以“支部建在連上”來實現“中央集權”。“黨指揮槍”是我們這支紅色武裝力量的核心特征,毛澤東之所以特別在意“支部建在連上”,就是因為“連”是軍隊中直接面對士兵的最低一層管理層級,之前中共的支部是建在“團”以上級別,也因此導致對一線士兵的掌控能力不足及諸多起義失敗。“支部建在連上”是實現政黨對軍隊集權的最徹底方式,當然這也同時極大地改造了“鄉土自治”問題,軍隊之所以是特殊的社會,就在于“一切行動聽指揮”,而沒有什么“自治”問題,因為農民已經脫離了“鄉土”。“中國的革命實質上是農民革命”,“農民的力量,是中國革命的主要力量”,“嚴重的問題是教育農民”,這是毛澤東在革命年代的精辟總結,而他最早開始教育的農民正是后來的這些士兵,讓他們從自由散漫的中國傳統小農生活習慣中蛻變為牢記“三大紀律八項注意”的現代鋼鐵之師。

其次是以“官兵平等”來處理“官僚集團”問題。毛澤東一生對一個扁平化的平等社會充滿向往,肇始于“三灣改編”的“官兵平等”理念,在其生命末期開展的“文化大革命”運動中又做出了回響,文革中軍隊取消了1955年建立的軍銜等級制度,這也可以看作是在軍隊內部治理中始終對“科層制”的反感。中共對科層制的態度在世界范圍內是極其罕見的,既打造出世界上最龐大的科層體制并創造了一系列奇跡,又時刻警惕“官僚主義”并開展持續不斷的運動進行整頓和先進性建設。在這個反反復復的過程中,代表“政治”的中共始終對代表“行政”的官僚集團(無論是文官還是武官)占據優勢,這種傳統正是肇始于革命戰爭年代的“黨軍關系”,也在后來得益于此。黨的總書記、國家主席和軍委主席“三位合一”是一種不成文的憲法慣例,受到普遍遵從的深刻意義在于其地位和屬性確實具有重疊性。中共是在殘酷的內外戰爭中獲得了合法性和代表性,也始終以代表國家的整體和長遠利益為自己的定位,是其締造了新中國和政府,而不是如西方那樣反過來,所以“黨軍關系”的處理是符合實際的。西方的政黨(Party)確實只代表部分(Part),反而是政府和司法系統處于中立和代表國家整體長遠利益,其黨政軍關系的處理自然不同于我們。

最后是以“根據地”反向利用“行政區劃”問題。中國新民主主義革命中總結的“三大法寶”是“統一戰線、武裝斗爭和黨的建設”,“武裝斗爭”與過去歷史上農民起義中的流寇不同之處在于有“根據地”,井岡山、延安、沂蒙是中國革命戰爭時期最重要的三大老革命根據地。“根據地”的選擇往往是深刻把握中國歷史上“犬牙相入”區劃原則的精髓和可乘之機,其實就是從“反面”利用了行政區劃對中央集權的保障不足之處。這里可以稍作補充的是,為何對于中國的國家治理結構必須特別重視地理因素?一個顯而易見的事實就是中國是“大國”,因為幅員廣闊并且地貌區域差異極大,導致類似歐洲等小國中幾乎不存在的地理區域差異和地理因素問題在此就變成了長期穩定的巨大問題和基本制約因素。中國革命的“根據地”都是選擇在中央政權力量“鞭長莫及”的山區和邊疆農村,這也從反面證明所謂傳統社會的“專制”“集權”在面對廣袤的版圖時能力非常有限的事實。

如果借鑒“現代民族國家構建”的視野,則中西方在這個命題上走了兩條有相似之處但也有較大區別的道路。“黨軍關系”也正是在這個邏輯和框架下進一步持續影響后來的“黨政關系”。因為無論軍隊還是政府,都是大型科層化組織,在促進國家對社會的資源汲取和集權控制方面,都顯現了類似的功能,這也是現代國家與傳統國家的重大區別。隨之而來的重要問題就是如何駕馭這些大型科層組織,不同國情傳統和時代問題會導致不同的發展道路和特點。

美國學者蒂利提出的“戰爭創造國家,國家制造戰爭”的經典論斷,其依據的是歐洲構建民族國家的歷史經驗,主要是現代戰爭需要高額的財政支出,對國家從社會中汲取財政的能力提出了空前要求,需要一個更加集權有力的中央政府。在戰爭導致集權和戰爭催生民族國家這兩個環節上,中西方是比較相似的。中西方的區別在于民族國家形成過程中的具體路徑和政權形式有所不同。西方現代民族國家構建的過程,同時也是他們反封建斗爭的過程,所以在這個路徑下就可能出現兩種趨勢和模式,一種是貴族和官僚集團比較強勢的專制國家(如德國),一種是資本集團比較強勢的憲政民主國家(西方多數國家如此,最后在二戰后也對德國進行了更徹底的改造)。這與歐洲歷史上長期無法統一,缺乏強有力的中央集權體制和傳統,而資本的力量整體上占據更大的優勢地位有關。最后呈現的結果就是,歐洲的中央政府的集權程度顯然也比傳統社會時期高很多,但這種政府相對資本集團而言又是綜合實力處于弱勢的,被資本集團精心構筑的分權政體所俘獲控制,西方社會整體處于一個資本主導下的治理體系。

但中國在這個轉型過程中,并不面對一個“反封建”的任務,反封建任務在兩千多年前的秦漢時期已基本完成,而且在這種長期的大一統中央集權國度中也沒有發展出任何足以挑戰和掌控全國的資本集團力量,所以中國的現代民族國家建構過程中并不存在以分權為基礎的整個國家治理體系建構的堅實基礎,而只能是一個傳統“郡縣國家”治理體系的衰落后再度恢復和加強為“超級郡縣國家”的過程。在這個過程中,戰爭起到了關鍵催化劑的作用,而具體機制就是從“黨軍關系”入手的。清朝的解體,恰恰是因為末期持續的對外戰爭使財政無力支持賠款和軍費開支,迫不得已將財政、軍事和人事權釋放給地方,進而導致原本控制有效的“文武關系”出現本末倒置,武將地位上升并逐漸形成割據之勢。中共和國民黨都是試圖重建“黨軍關系”來實現中央集權進而解決現代國家構建問題,只是國民黨在這方面比北洋軍閥更成功,而中共比國民黨更成功。所以,“黨軍關系”起到的作用是對中國傳統集權治理體系的恢復和強化,而不是另起爐灶建立一個分權的治理體系。從整體和長期來看,中國并不存在建立一個分權治理體系的社會結構基礎,這也是中國的自由派長期對西方憲政民主憧憬而不得的深層次原因,有其食洋不化的一面。

三、計劃經濟:“超級郡縣國家”在工業革命中的定型

“馬上得天下”未必能“馬上治天下”,甚至中國傳統的治理經驗還要“下馬治天下”,這當然是打個比喻,意指在戰爭環境下鍛造的“政治科層化”的高度集權的“黨軍關系”模式,是如何傳遞到新中國成立后的國家治理體系中的,其能夠延續下來的客觀基礎是什么?盡管克服從清末以來中國“一盤散沙”所導致的困局是精英們的整體共識和心理基礎,但具體組織起來“上下同欲”達到一個“整體社會”還是社會主義理論體系和工業革命具體任務緊密結合的背景在起作用,而計劃經濟則是一個高度有效的手段。

中國共產黨領導的革命和社會主義建設,是有其自身一套龐大的理論體系的,如果說戰爭年代還有很多中國兵家的智慧在里面,那么建國后的社會主義建設則是完全的新事物。原有馬克思主義理論體系中,對社會主義的理解和概括是清晰的,或者按照今天的說法是“社會主義1.0版本”,核心在于“公有制+計劃經濟+按勞分配”。對于什么是社會主義,我們的理解和實踐都已經大大超越前人了,撇開意識形態的爭論,回首共和國前三十年最主要成果在于取得了工業革命的初步勝利,這是自鴉片戰爭以來中國幾代兒女夢寐以求的目標。

其一,計劃經濟為“中央集權”提供了新的內在需求。除了馬克思主義理論系統原來對于社會主義的定義和設計之外,工業革命深入開展的客觀邏輯也很清晰,其并非是一個需要高度創新的過程,而是有固定的步驟和程序。先建立礦產勘探冶煉部門,隨后是重工業機床生產,在此基礎上生產軍工用品和輕工業機械,最后是輕工業產品的大爆發,百姓衣食住行方面的大幅度提升改善。這樣一種外部理論指導和列強的先進經驗共同作用下,我們需要做的無非是“多快好省”地通過跨越式發展來實現“趕超戰略”。由此,一種依賴高度“中央集權”來進行“內部積累”和計劃經濟的治理體系建立起來。但即便如此,中國的治理問題也呈現出較傳統社會更為復雜的一面,即以工業革命為標志的“發展”任務成為從上到下都必須全力投入的事業,這與傳統社會地方政府并無“發展”任務極為不同。所以,“中央和地方兩個積極性”問題始終是毛澤東需要不斷思考和調整的重大問題,而且也恰恰是始終給予地方一定的靈活自主性而凸顯了與蘇聯社會主義實踐的差別。

其二,“黨政關系”初現。戰爭年代的“黨軍關系”采取高度集權模式的必要性無須過多論證,其客觀合理性和現實績效顯而易見。甚至戰爭時期的“黨群關系”也是高度緊密而單一的,一切為了實現戰爭資源的動員。所以黨的內設部門一般比較簡單而穩定,集中在辦公廳、組織部、宣傳部和統戰部等幾個核心領域。但到了國家建立之后,原來戰爭年代的“任務單一”背景變成了治國理政的高度復雜的“日理萬機”,涉及國家發展和百姓管理服務的治理任務迅速增加,所以政府部門呈現出快速分化的不可逆趨勢(即官僚化或科層化),這有其客觀合理性。而且“黨政關系”處理起來比“黨軍關系”更為復雜,因為“黨軍關系”因任務單一可以實現“高度集權”,而“黨政關系”卻因為事務繁雜而天然要求政府從政黨那里“分權”。這就形成了“中央-地方”之外的第二對需要處理的“集權-分權”關系,而且這個過程顯然無法再簡單地采用高度集權的處理方式了。

其三,城鄉二元結構。圍繞計劃經濟時代的中國基層社會結構與狀態的研究已經汗牛充棟,無需贅述。我們需要注意的是這樣一種經過高度組織、服務于工業革命的社會結構也是“高度靜態”的,其對以高度集權為特征的“超級郡縣國家”治理體系本質上是支持的。這也是盡管“運動”不斷,但卻無“天下大亂”的深層次結構性原因,因為“運動”中主要沖擊的依然是社會精英群體,而并沒有徹底深刻改變以農民為人口主體的社會結構。

其四,強干弱枝的行政區劃。在革命戰爭年代,軍事斗爭的范圍注定是跨省的大范圍運動,從屬于軍事斗爭的行政管理必然是“大區”,但建國后這種做法顯然對鞏固中央集權是不利的。1950年代,中央即將軍區拆分增設,由6大軍區變為13大軍區。1952年底到1953年初,毛澤東亦把剛成立兩三年的五大行政區撤銷并將主要干部調入北京工作,史稱“五馬進京”,也是在行政區劃上對中央集權的維護。甚至在邊疆地區的局部區劃調整上也無不滲透著維護國家統一的深謀遠慮,如內蒙古和黑龍江長期爭奪的“松加地區”管轄權問題,其變動恰好是文革中“內人黨事件”爆發的背景下做出的調整,“犬牙相入”以維護中央集權和有利于版圖統一的傳統再次恢復。

四、保障市場:改革開放中“超級郡縣國家”的升級

如果說從戰爭年代到工業革命時期,在中國始終面臨著極為巨大的外部軍事壓力和挑戰背景下,“中央集權”獲得了強大的外部環境支撐的話,改革開放以來尤其是1980年代,這種外部壓力獲得了極大的緩解。當時的中國領導人改變了之前戰爭不可避免的戰略判斷,認為世界和平因素的增長超過戰爭因素的增長,世界大戰是可以避免的,爭取較長時期的和平是可能的。應該看到這種戰略判斷還是符合實際的,美國同中國和蘇聯在八十年代都開展了戰略緩和工作。也恰恰是在這種綜合氛圍下,我們的“中央集權”程度有所放松,黨的總書記、國家主席和軍委主席的重合性下降,“黨政分開”的提法出現,中央財政能力持續下降以至于到了需要跟地方“借錢”的程度。當然這一階段削弱“中央集權”的諸多做法隨后很快在1990年代被調整,不僅是其違反傳統與慣例,而且在之后隨著社會主義市場經濟的全面鋪開,“中央集權”獲得了“市場經濟”邏輯的內在支撐而重獲動力。同時,1990年代初期的蘇東劇變以及此后中國與西方關系的緊張,使得人們不得不重新思考全球化時代的中西關系對抗性的一面,而一改1980年代整個社會對西方的過度樂觀和親和心態。

首先,統一市場需要中央集權。在工業革命初獲勝利的基礎上市場經濟全面鋪開,導致城鎮化和人口大流動,徹底改變了中國延續千年的靜態農業社會。億萬農民以“勞動力”的形式流動(而不同于旅游是作為消費者的流動),首先體現的是勞動力在市場中的“商品”價值,是“資本邏輯”的展開。經過二十余年的反復探索,中共對市場作用的認識逐步深化,并在十八屆三中全會決議中提出了“市場在資源配置中起決定性作用”的要求,而如何保障市場作用的發揮并抑制市場盲目的不良后果,就成為重要問題。統一市場的建立和保障成為基礎工作,打破“諸侯經濟”的地方藩籬,打破城鄉分割的二元結構,解除勞動力流動的后顧之憂都是題中應有之義。“糧食供應體系”和“社保”對解除人口自由流動的后顧之憂無疑具有根本性作用,“在糧食市場化改革的過程中,中央集權化、市場統一化和市場主體多元化是同步發展的,三者之間互為條件”。(1)2017年全國初步實現的“社保一卡通”將進一步降低人口流動的難度和成本,輔之以新戶籍制度改革旨在降低城鄉流動的難度,中國農民工的“大流動”勢不可擋;而中央承擔全國范圍內高樓快路為代表的基建、全體百姓的基礎教育和社保等職責權力也“史無前例”地擴張和加大。顯而易見,中央在此過程中無疑因“責任越大”而理直氣壯地需要“權力越大”和“財力越大”。早期“村村點火鎮鎮冒煙”和“諸侯經濟”顯然只是權宜之計,市場內在要求不斷擴張和降低交易成本的需求,是“中央集權”最強有力的支撐。

整體而言,我們對于市場經濟的感受和理論研究都還很不充分,僅僅二十多年時間而已。相比之下,西方對市場的理解和思考已經有幾百年,如對東西方世界都有巨大影響的馬克思在其經典名篇《共產黨宣言》和《反杜林論》中,均對市場的巨大力量有過深刻闡述。今天我們可以初步歸納市場的三大作用:經濟上的有效性,社會后果上的粗暴性(嚴重分化),道德的全面解體(各類共同體解體,而道德必須在集體中才能生存)。馬克思集中思考的是市場的經濟后果和對策(公有制),政治后果(階級對立)和對策(無產階級革命)。19世紀后期的邊際效用學派試圖扭轉以馬克思為代表的勞動價值論,重新理解市場的作用和社會后果。20世紀上半葉是戰爭與革命,下半葉是東西方冷戰和新科技革命。其間西方出于冷戰與和平演變考慮推動的“民主化”浪潮,對市場作出了一些錯誤的政治和社會后果的理解。一度以為市場化會促進私有化,進而導致一個新興“中產階級”和“資產階級”,這個階級會因為較高的文化素養和獨立的經濟利益,必然帶來權利意識覺醒,反抗共產黨的“專制”。其實這種判斷既脫離了西方自身的理論軌跡,也脫離了其歷史脈絡。二戰后美國社會學家賴特·米爾斯最早系統地研究了“白領”問題,核心觀念是這個階層具有“穩定劑”和“緩沖帶”特點,因為他們是“政治后衛”和“消費前衛”。如果米爾斯的假設成立,那么中產階層應該具有相當大的政治“保守”屬性,也可以說是對現有社會體系的認可和維護,怎么可能如此“激進”地從事各類所謂“民主”運動呢。真正呈現出這種“激進”特性的中產階層所在的國家和地區(如韓國、中國臺灣省等)往往是被美國霸權深度滲透控制的地方,這與其說是中產階層的特點,不如說是地緣政治作用下“外部干預”的結果,其規律類似于二戰后各國的“土改”。當中國這類自身綜合實力強大且具有極強抗干擾能力的“大國”復興起來時,其國內“內源中產階層”強大,而且其社會功能的發揮還受到各種宏觀因素(社會結構、歷史發展階段、文化傳承、制度環境等)和微觀因素(社會心態、社會情緒等)影響,必然有其自身的規律和特點,斷不會如西方在意識形態偏見下所期望的那樣。

其二,行政體制改革持續不斷。如果說計劃經濟時代,圍繞“黨政關系”處理中還有很多涉及國家統一的政治屬性考量,則市場經濟時代的“黨政關系”更多具有處理“治理”任務的非政治屬性(尤其在地方上),也因此“行政體制改革”持續不斷。自1982年以來,幾乎是每隔5年進行一次行政機構改革,中國的科層結構進入高頻率的調整之中。圍繞地方黨政部門的改革,既要處理與中央的“集權分權”問題,還要處理與同級黨委的“集權分權”問題。新事物的治理需求導致新部門的設立,但新事物的出現又是在全國范圍內高度不平衡,地方增設部門的權力有限,在適應新事物和服從中央集權的兩難中,部門設而復撤的案例屢見不鮮。通過“增設部門”的科層制內部調整,終究不敵黨政更加緊密結合的“領導小組”模式。經過長期的實踐探索后,對黨政關系的新論述也有體現,“在中國歷史傳統中,‘政府’歷來是廣義的,承擔著無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院,在廣大群眾眼里都是政府。在黨的領導下,只有黨政分工、沒有黨政分開,對此必須旗幟鮮明、理直氣壯,堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”。

其三,基層社會的“緊密型集權治理”。黃宗智曾概括中國傳統社會的基層治理是“集權的簡約治理”,那么現代中國的基層社會正在經歷著從“鄉土中國”向“城市中國”的轉型,人的原子化程度不斷加深,家庭解體日益廣泛,而同時國家又不斷強化基層社會建設,試圖“黨建帶社建”,實現基層社會再組織化,進而達到社會秩序的良性化。整體而言,這種基層社會的治理,會繼續傳承中國“中央集權”的傳統治理思路,并借助“資金”“技術”“人力”等要素的不斷“密集化”達到前所未有的深入程度,中國式的治理始終體現了一種緊密的“國家-社會”關系導向,筆者將此概括為“緊密型集權治理”。“網格化”治理模式日益被接受和推廣,正是“緊密型集權治理”思路的典型體現。“緊密型集權治理”只是一種特征概括,其具體表現形式和話語表達是多種多樣的,如基層黨組織建設全覆蓋、服務型黨組織建設、黨建帶社建等。

其四,行政區劃的“縱向突破”與“橫向重組”。市場化帶來的人口大流動社會,深刻改變了中國的人口分布格局,而行政區劃最核心的原則就是“人口”,因為“事隨人走”。東部地區和中西部的大城市成為新的人口聚居區,而原有的行政區劃及其相關行政人員編制等顯然無法應對迅速增長的常住人口,出現了“向上升級”和“向下生級”的“縱向突破”。改革開放以來大量的“縣升市”(如廣東的深圳、東莞、中山、珠海,浙江的湖州、衢州、舟山)正是這種“向上升級”的明顯體現,而“省直管縣”其實也屬于這種模式的變相體現。因為“升級”的目的并非為了“榮譽”,而是通過縮小與更上層政府的層級距離(減少中間層級的“盤剝”),而獲得“財、人、事”三權,核心在于“財權”,“省直管縣”解決的就是“縣財省管”問題。行政層級的調整過程不可避免地伴隨著行政區劃的同步調整,如民間此起彼伏的對深圳升級為直轄市的猜測浪潮中,以東莞和惠州市的居民最為期盼,因為深圳的土地面積極為有限且潛力耗盡,若要升級為直轄市必然是為了從周邊“吞并”土地資源以獲得進一步發展要素,而作為深圳周邊的城市普通市民是希望在“被吞并”進而從地級市升級為正省級直轄市過程中“搭便車”,因為城市“級別”對應的是向上獲取發展資源的能力以及各種城市公共福利的提升。

與此同時,受制于我國憲法規定的國家政權層級為“國家-省-縣-鄉鎮街道”四級,鄉鎮街道作為最基層的政權在東部人口流入地日益難以應對已經達到數十萬之眾的管理服務對象(相當于全國平均的縣級管理規模),但向上升級為縣區又不可能的情況下,將村和社區改造得進一步“行政化”,作為“半級”政權存在,或者以各種變通形式設立各種“派出機構”行使部分職能,這其實都是在原本應該是最低一級“政權”之下又“生長”出一個“更低一級”的管理層級,筆者概括為“向下生級”。而與之相伴的必然是鄉鎮街道在內部重新劃分管理范圍,也就是進行最微觀層面的行政區劃調整,網格化管理之所以倍受青睞就是在于滿足了這種需求。中國最大城市上海的浦東新區也是這方面的典型案例,浦東新區作為全國數一數二的最大城區,常住人口在500余萬(特大城市的人口規模),級別是副省級行政單位,但無論人口規模和行政級別多大,其幅員是有限的,行政管理層級是被限死的(區-鎮街兩級),由此導致浦東新區在實踐中幾度反復的探索改革。這些大量的地方治理經驗都是值得深入探討和分析的,對于理解當代中國的治理體系具有特殊意義。

五、小結

中國國家治理體系的現代演變(這里沒有使用“轉型”,以避免線性發展觀的局限)首先是源于其傳統“郡縣國家”體系,且這種傳承上千年的“超穩定”現象之核心內容是“先進”的,至少是有較大積極意義的,并非如一些人認為的“停滯”“落后”等。爭議的焦點無非在于“集權”問題,如果我們撇開西方近代在此問題上刻意的意識形態化的貶損和污蔑,將集權與分權作為具體治理方式看待,會發現更多有益的內容,或者將其更換為“整合”與“分化”也具有同樣的理論啟發意義。

中共在現代中國治理體系中扮演的關鍵性角色就在于“整合性”,以此來抑制和克服各種內外部和主客觀因素帶來的“分化”和“解體”風險。具體意義有三個方面:第一是處理地理空間上各個部分(軍區、行政區、市場區域)的分權化,使其適度;第二是處理不同專業化部門之間的分權關系,使其適度;第三是處理科層組織的工具理性和政治要求的價值理性之間的關系,使其適度。

再進一步總結,這也是現代世界控制已經中央集權化官僚體系的一種經驗,甚至于可能具有普遍的類型學價值,而學術界卻長期陷入“民主/專制”的西方意識形態二分法中無法自拔,遮蔽了我們更客觀清醒地認識當代中國國家治理體系意義的可能性。如何在一個“大分化”和“大流動”的時代保持“整合”(團結),依然是一個世界性難題。

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