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劉磊:基層法院對縣域經濟發展的回應形態及其形塑機理——兼評司法地方保護主義話語

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[摘要] 縣際競爭推動的縣域經濟發展是促進實現中國經濟奇跡的重要因素。包括法院在內的縣域政權體系,均參與到由地方黨委政府主導的縣域經濟發展之中。基層法院在此過程中形成了具有較強自主性的回應形態,這種回應形態為法院獨立行使審判權保持了較大的自主空間,同時也有助于法院在縣域經濟發展中發揮一定的作用。將法院參與地方經濟發展視為“司法保護主義”的批評話語,忽視了司法地方保護主義得以發生的初始條件已經明顯改變,未將所有制、經濟發展模式、經濟結構等方面因素納入對此問題的綜合考量之中,缺乏對法院參與地方經濟發展具體方式的經驗性把握,以至于放大了司法地方保護主義在目前的普遍性。需要全面認識基層法院在縣域經濟發展中的作用及其限度,避免可能存在的偏失,合理設定司法體制改革方向,從而保證司法公正。

 

 

 

一、問題的提出

在中國的司法領域中,“為經濟建設保駕護航”“服務經濟發展大局”是常見的政策話語,幾十年來一以貫之[1]。在改革開放之前,司法服務經濟建設的要求也會被提及,但是法院主要被定位為國家的專政工具,而且經濟活動中的糾紛主要通過計劃經濟體制以行政方式解決,法院在其中的作用非常有限。改革開放之后,國家治理發生轉型,經濟發展的重要性更加凸顯,甚至“經濟工作是當前最大的政治,經濟問題是壓倒一切的政治問題”[2],在這樣的背景下,法院為經濟建設服務的要求被強調得更多。面對中國經濟發展取得的成就,許多學者致力于回答“中國做對了什么”[3]。在總結中國經濟高速發展的理論解釋中,不少學者都關注到地方競爭的重要作用[4]。對此,經濟學家張五常認為“縣際競爭”模式是促成中國經濟發展奇跡的謎底,縣級政權體系在經濟發展中扮演著非常重要的角色[5]。在法治成為配置資源、調節市場運行之重要方式的情況下,地方政府之間的競爭會通過地方性立法、行政執法、審判執行等法治環節體現,通過設置優惠規則或者寬松、規范的執法和司法環境,降低投資主體的投資與經營成本。在此意義上,司法環境是營商環境的一部分[6],也是地方競爭的重要內容[7],法院成為保障經濟發展的重要主體。在討論中國經濟奇跡時,許多研究側重于考察中央與地方縱向分權對地方競爭所產生的促進作用[8],而對橫向權力結構在此方面的作用缺乏細致考察。從橫向的國家權力結構來看,基層法院參與到地方黨委政府主導的縣域經濟發展之中,而非對之施行剛性制約,這是地方“塊塊”結構能夠“集中力量辦大事”、推動當地經濟發展的重要的體制性條件,從而助推中國經濟發展。

不過,法院為經濟建設服務的許多做法,特別是民商事領域中的一些活動時常被批評為“地方保護主義”( local protectionism) 。司法地方保護主義話語最早出現在 20 世紀 80 年代。1986 年 4 月,最高人民法院院長鄭天翔在第六屆全國人大第四次會議上的工作報告中指出: “在經濟活動領域內,一些干部不是將法律作為保護人民合法權益和國家利益的武器,而是實用主義地對待法律,把法律當成保護本地區局部利益的工具。法院的判決,如果對本地有利,就高興,就說法院的好話; 如果法院判決本地應償還外地的債務,就不高興,就指責法院‘胳膊肘往外拐’,甚至阻撓法院對一些案件的受理、判決和執行。”這是最高人民法院對當時出現的司法地方保護主義現象的批評。在這之后的 1988 年 4 月,鄭天翔在第七屆全國人大第一次會議上所作的工作報告中正式提出“地方保護主義”這一用語,重點批評在法院案件執行過程中“地方保護主義和本位思想嚴重,使法院判決的執行受到阻撓和干擾”。此后,一直到2001 年,最高人民法院在全國人大會議上的工作報告均明確批評地方保護主義對法院審判執行工作的影響。然而值得注意的是,最近十余年,地方保護主義問題在最高人民法院在全國人大會議上的工作報告中已經淡出。

與來自法院系統對地方保護主義的審視形成呼應的是,理論界圍繞“地方保護主義”展開許多批評,并將此作為推動司法體制改革的重要動因。例如,在 20 世紀 90 年代,不少學者批評了有些地方為維護本地區經濟利益,干預司法活動,導致許多經濟糾紛和經濟案件難以審結、難以執行[9]。對此,一些學者提出要重構中國司法體制,尤其要增強法院系統的垂直性,從而防止地方黨政系統干預司法[10];還有學者從構建協議管轄制度和社會綜合治理的角度,討論解決司法地方保護主義問題的應對舉措[11]。到 21 世紀之初,理論界依然存在對司法地方保護主義的批評。批評者的主要思路體現在兩個方面: 一方面是從建立和完善社會主義市場經濟體制,尤其是構建全國統一市場的角度批評司法地方保護主義[12];另一方面是從有關司法權屬性的理論范疇出發批評司法地方保護主義[13]。時至今日,司法地方保護主義話語仍然是許多研究者認識和評判我國法院在經濟發展中作用的重要依據,認為法院在服務地方經濟發展的過程中處于從屬地位,缺乏行使司法權所應有的自主性[14],進而以此作為討論改革方案的前提和基礎。

從最高人民法院和理論界對司法地方保護主義的態度之比較來看,值得思考的問題是: 最近十余年,在理論界依然沿用此種話語想象和批評法院的情況下,為什么司法地方保護主義話語卻很少出現在最高人民法院在全國人大會議的工作報告中? 這是因為最高人民法院忽視了司法地方保護主義,還是由于不少研究者對司法地方保護主義的認識存在偏差? 現在是否依然適合以這種有關司法地方保護主義的批評話語作為改革設計的前提和基礎? 廣為流傳的話語是權力運行的意識形態基礎,構成了“象征秩序”[15],其背后必定會有一定的實踐形態與之對應。若要對這些問題做出回答,應當回到實踐層面,經驗性地把握當前法院對經濟發展的回應形態,而不能簡單地以 20 世紀八九十年代和 21 世紀之初的現實狀況作為討論的經驗基礎。

在不少論者的討論語境中,“地方保護主義”所針對的“地方”主要是指市、縣兩級,特別是縣域層面[16]。無論從我國經濟發展的總體來看,還是從司法系統的角度看,縣域都居于非常重要的位置。在各層級法院中,最高人民法院發揮著圍繞黨和國家的政策制定并推動實施司法政策的職能,高級法院、中級法院充當最高人民法院的“政策助手”的角色[17],而基層法院則主要扮演具體實施相應司法政策的角色。無論是從法院數量上看,還是從發揮的作用看,基層法院都有著基礎性意義,因而考察基層法院對縣域經濟發展的回應形態,能夠成為考察我國法院對經濟發展回應形態的重要切入點,同時可以由此來審視司法地方保護主義話語。本文試圖在貼近經驗的層面討論這一問題[18],而非首先采取規范性的立場對此做出評判。

 

二、基層法院對縣域經濟發展的回應

(一)基層法院對經濟決策的承接

在我國各個層級的治理體系中,黨委是整合經濟決策的核心主體,將經濟決策向政權體系各個組成部分輸出。就全國宏觀經濟形勢調控而言,中央通過黨的組織系統,將對經濟工作的總體要求層層傳遞到地方黨委,由地方黨委在本區域貫徹。就各地具體的經濟形勢而言,地方黨委是地方經濟政策和發展格局的決定者,只有黨委才能最廣泛地調動轄區內的力量和資源參與當地經濟發展。黨委進行轄區內經濟決策整合會面臨處理全國宏觀經濟形勢與地方具體經濟形勢之間關系的問題。一方面,地方經濟發展會受制于全國經濟形勢,需要中央宏觀調控; 另一方面,地方經濟發展有其具體情況,地方黨政系統基于政績動力和地方具體所需,會有與中央宏觀調控要求并不完全一致的利益偏好和政策取向。

在縣域治理中,黨委整合經濟決策的主要方式是召開會議。通過這些會議,黨委對宏觀經濟形勢以及當地經濟發展狀況做出分析和判斷。黨委與基層法院黨組之間是領導與被領導的關系,法院需要承接黨委的經濟決策。在不同時期,二者之間具體的權力支配方式存在差異。在決定基層法院院長( 黨組書記) [19]人選的實質性話語權由黨委掌握的情況下,由黨委向法院直接傳輸地方經濟決策的做法比較普遍。隨著上級法院對下級法院院長人選的話語權增強、法院財政供給向“多級財政共同負擔的差異供給”模式轉變[20],黨委的經濟決策對基層法院審判執行工作的直接影響在弱化。一位在江蘇省淮安市 H 區法院工作三十多年的法官在接受訪談時曾談道: “在以前縣委對法院院長有比較大的決定權的時候,法院參與地方黨委的會議非常多,也非常積極。現在,地方上有的會議法院院長也要去參加,但是比以前少多了,更多的是參加中院的會議,接受中院的工作安排部署。”

隨著法院系統縱向一體化增強,上級法院對下級法院的管控增強,基層法院審判工作的推動力主要來自上級法院,服務經濟發展的要求也主要是由上級法院提出。最高人民法院距離最高政治中心近,承擔著吸納和執行中央經濟決策的政治功能[21],將中央經濟決策轉化為司法政策,通過司法政策規范和引導各級法院將審判執行工作服務于經濟發展。在此方面,每年的中央經濟工作會議是形成和釋放宏觀經濟政策要求的重要場合[22]。除了直接吸納中央的經濟決策之外,最高人民法院還會結合中央決策,會同相關部門研究、整合、部署具體的指導意見和工作機制。最高人民法院的回應目標具有宏觀性和整體性,圍繞國家政策而制定并實施的司法政策輻射整個法院系統,這些司法政策經由高級人民法院向市、縣兩級法院傳遞。

每個省的區域位置、發展狀況存在較大差異,司法工作需要與省情相結合。在此方面,高級人民法院和中級人民法院發揮著重要作用。在省級層面,高級人民法院會結合省委的部署和本省總體情況,將最高人民法院的宏觀性和整體性的司法政策具體化。在市級層面,中級人民法院會吸納市委有關當地經濟發展的要求,將最高人民法院、高級人民法院的指導意見在本市法院系統進一步具體化。而從市委的角度看,市委在做出經濟決策和工作部署時,會結合各區、縣經濟發展的要求和布局,與此同時,各縣( 市、區) 黨委也會在市委決策的基礎上開展工作部署。例如,2013 年 8 月江蘇省淮安市召開“全民創業淮商崛起”推進大會,市委書記動員全市上下支持創業、投身創業、服務創業,“努力形成廣大群眾踴躍創業、各類企業競相發展的生動局面”。全市各縣( 區) 圍繞市委這一決策開展工作布局,淮安市中級人民法院和各基層人民法院圍繞這項工作出臺規范性意見,開展相關法律法規宣傳和典型案例剖析,服務市委的這一決策部署。

(二)基層法院對經濟發展的回應方式

企業是經濟活動最重要的主體,法院服務地方經濟發展主要體現為服務企業的生產經營活動。具體來說,基層法院對經濟發展的回應主要有以下四種方式,其中后三種屬于司法職能的延伸。

一是發揮審判執行職能。審判和執行工作是法院的業務工作,也是法院服務地方經濟發展的基本方式。在進入司法程序的民商事案件、刑事案件、行政案件中,均有案件可能影響地方經濟發展。從司法實踐看,這樣一些類型的案件與地方經濟發展的聯系比較緊密,如企業破產案件、勞動爭議案件、民間借貸案件、社會保險案件、農業發展中的相關案件、城鄉結構調整中引發的相關案件、金融糾紛案件、消費者權益糾紛案件、服務領域的相關案件、環境保護案件、經濟領域內的犯罪案件等。其中,商事案件的審判和執行對地方經濟發展的影響尤為明顯。

法院通過審判執行工作服務經濟發展,并不是被動地依據法律裁判,而是會保持一定的能動性,結合經濟發展形勢把握審判執行的裁量尺度。在此方面的司法文件經常會出現“慎重”“妥善”“積極”“加快”“促進”“著重”“依法”“嚴格”等用語。這些用語意味著不同的辦案尺度、辦案節奏以及相應的司法資源配置。對于重點工程項目,基層法院會集中司法資源,加強保障力度。例如,江蘇省鹽城市中院的一份文件要求全市各基層法院“加強對國家投資的重點工程項目的司法保障力度,在手續完備情況下,做到即訴即立,接到財產保全、先予執行申請的,應當在 48 小時內做出裁定并立即執行。相關案件專設臺賬管理,并報市中院備案。審理正在建設中的國家重點項目工程引發的案件,原則上不得查封、凍結 、扣劃國家為擴大內需投入的專項資金。嚴厲打擊侵占或不當使用國家為擴大內需投入資金的犯罪活動,充分運用財產刑等刑罰手段,最大限度地挽回國家損失,確保國家資金的有效使用”[23]

二是開展司法調研。司法調研側重于從面上了解情況,增強法院管理層及辦案法官的宏觀把握能力。具體而言,司法調研的作用主要體現以下幾方面: ( 1) 引導司法方向。最高院、省高院承擔公共政策研判和制定功能[24],這兩個層級法院開展的司法調研在引導司法方向上的作用最為顯著。最高院、省高院一方面會依靠自身力量開展司法調研,了解宏觀經濟形勢對司法活動的影響; 另一方面也會通過推動中級法院、基層法院開展司法調研,獲取、分析和研判下級法院提供的信息,將之作為制定司法政策的重要依據。除了由上級法院推動之外,為了確定適宜的司法工作方向,基層法院也會開展相關調研。例如,江蘇省淮安市 J 縣近幾年處于城市快速發展建設階段,因拆遷產生的矛盾糾紛比較多。為了便于把握好政策方向和辦案尺度,該縣法院由分管副院長帶領,組織民一庭和行政庭法官到重點工程單位調研了解情況。( 2) 創造司法知識。經濟發展所需要的知識類型并不只是法律知識本身所能容納的,法官對與經濟發展相關的案件的復雜性、對經濟領域的一些問題可能會缺乏足夠的知識,以至于難以深入認知和把握“外部復雜性”[25]。基層法院會通過與黨政部門、企業以開座談會等方式開展司法調研,調查了解當地經濟發展形勢,彌補法院內部對多方面知識類型供給的不足,將與地方經濟發展相關的知識類型納入司法實踐的整體知識體系。( 3) 協助地方決策。許多基層法院會通過一些專題性的司法調研,將調研報告報送地方黨委、人大、政府,為黨委、人大、政府應對地方經濟發展問題提供建議和決策依據。有的基層法院還會組織人員參與黨委政府的政策制定過程,開展決策前的法律風險預測評估。例如,2013 年江蘇省淮安市 A 區法院為了服務 A 區金融生態環境建設,到全區 10 家銀行、15 家保險公司和 24 家擔保公司調研,走訪網點 46 個,發出調查問卷百余份,了解全區金融體系運行狀況和特點,評估其中的法律風險,形成調研報告報送區委區政府,并將調研報告提供給各金融機構參考。

三是發送司法建議。法院對于在案件審理或者是職能延伸中發現的地方經濟發展存在的問題,會主動向有關黨政機關、行政部門、企業、行業協會或工商聯等發送司法建議[26]。與地方經濟發展有關的司法建議主要有這樣一些類型: ( 1) 保障裁判執行型司法建議。這類司法建議比較早地就規定在民事訴訟法和行政訴訟法中,不過在實踐中很少出現。( 2) 程序瑕疵補救型司法建議。在行政訴訟案件或者非訴行政執行案件中,如果行政行為在程序上存在瑕疵,但未違反法定程序,一般來說法院不會撤銷行政機關的行政行為,而是會向該行政機關或其上級行政機關發送司法建議,提醒并督促其規范行政行為。( 3) 完善公共政策型司法建議。例如,江蘇省南京市 J 區法院在一份名為《關于開展“企業服務年”活動的實施意見》的文件中提出: “密切關注宏觀經濟環境變化在司法審判領域給企業帶來的各種新情況和新問題,深入開展調查研究,及時提出應對措施和建議,統一裁判、執行標準,提高對各類敏感問題發展趨勢的預測能力和有效解決疑難復雜問題的能力,為黨委政府正確決策提供法律對策上的智力支持。”( 4) 矛盾糾紛預防型司法建議。例如,江蘇省鎮江市 D 市法院在《關于當前金融危機形勢下依法保護和服務企業發展十條措施》中提出: “結合辦案中發現的企業經營管理中存在的普遍性問題和苗頭性問題,針對企業完善內部管理、規范對外經營活動、預防和減少企業內部紛爭和外部經營風險等方面,積極提出應對和防范措施,并及時向相關企業發送司法建議,促進企業健康穩定發展。”

四是聯系服務對象。這種方式主要針對受經濟環境變化影響較大、司法需求迫切、對社會穩定影響大的企業,有時也會包括重大建設項目。在市場經濟條件下,企業對于融資擔保、市場開拓、產業指導、行業規劃、知識產權保護等方面的法律資訊存在不少需求。很多企業主要通過聘請法律顧問的方式獲取法律資訊,不過一些基層法院也會通過開展聯系企業的活動,掌握企業債務、拖欠工資、裁減員工、停產歇業等方面可能引發糾紛的問題。聯系企業的形式多樣,如座談研討、問卷調查、法律培訓、寄送典型案例等。2005 年湖北省咸寧市 C 縣法院為了配合縣委、縣政府招商引資和環境整治工作,組織法官對民營企業主走訪座談,與二十余家民營企業建立聯系點,發放聯系卡、舉辦法律講座、現場解答疑難問題、幫助簽訂合同,針對管理和銷售方面存在的漏洞提出建議。對于一些重大建設項目,有的地方會實施法院領導和主要審判業務庭負責人掛鉤服務重大項目制度、審判業務部門向地方黨委政府專報重大項目信息制度。

在地方社會治理中,經濟發展與維護穩定是兩個緊密聯系的主題。法院對縣域經濟發展的回應,不僅體現在對經濟發展活動的直接促進,很多時候還體現在審理可能影響地方社會穩定的涉企案件。這些案件往往規模大、人數多、協調難度大、對抗性強,并且會涉及諸多非法律領域的專業性問題。在這些案件的審理中,一方面地方黨委政府有介入案件處理的動力,另一方面由于司法資源和司法能力有限,基層法院也希望地方黨委政府參與其中。在有的人看來,地方黨委政府參與這種案件的處理也是地方保護主義,然而,這種觀點忽視了我國社會治理中屬地管理的責任層級結構。地方黨委政府介入市場的重要原因在于防止經濟風險向政治風險轉化[27]。所謂政治風險,主要是指因為市場運行出現的經濟風險而引發的影響社會穩定、對官員仕途會產生消極影響的風險,這樣的風險進而可能對政權合法性產生沖擊。現在普遍的情況是,在市場主體( 即便是對當地經濟有重要影響的企業) 之間發生的糾紛或案件,如果沒有對社會穩定產生較大影響,地方黨委政府不會介入其中,而是將之視為市場經濟的正常現象,由企業自身承擔市場運行風險。

 

三、基層法院的自主性回應及其形塑機理

(一)基層法院回應方式的自主性

在縣域經濟發展中,基層法院扮演著“配合者”的角色,配合地方黨委政府實施應對經濟發展的政策措施。不過從調研經驗看,基層法院對縣域經濟發展的回應具有較大的自主性,而非像許多論者所認為的帶有突出的“地方保護主義”。這種帶有自主性的回應,一方面實現服務地方經濟發展的要求,另一方面保留了獨立審判的制度空間。

首先,基層法院積極參與服務地方經濟發展的內在動力較弱。在公共財政模式確立之前,特別是在來自上級財政資金所占比例較少的階段,基層法院的收入來源有法院收取的訴訟費和地方財政這兩種,法院運行受地方財政的影響比較大。在我國既有稅收體制中,地方財政主要受到地方企業稅收影響,不僅地方黨政系統有動力維護本地企業的生產經營狀況,而且基層法院也有基于自身運行狀況而產生維護本地企業利益的動力,甚至普遍出現法院參與招商引資的現象。隨著公共財政供給模式確立,基層法院基于自身運轉經費的考慮而參與地方經濟發展的動力已大為削減[28]。從調研了解的情況看,全國各地基層法院已經普遍不再參加地方招商引資的目標責任考核。

盡管沒有參與地方經濟發展的硬性考核,不過對于基層法院而言,這些事項屬于加分項。由于基層法院的財政供給并未完全實現由上級財政保障,法院的部分運行經費、干警福利待遇還需要當地財政提供。因此,許多基層法院為了增加運行經費、提高福利待遇,還是會參加地方黨政系統組織推動的一些服務經濟發展的工作,從而獲得在地方綜合考核中的評先評優機會。一般而言,只要法院參與地方工作,在年度綜合考核中都能夠達到考評要求,從而獲得相應的獎勵。江蘇省淮安市 H 區政法委副書記在接受訪談時就曾坦言: “地方黨委比較給法院檢察院這兩家面子,通常來說這兩家在考核中都會拿到考核目標獎。”如果基層法院財政中來自上級政府財政的比例更大,可以預見的是參與服務縣域經濟發展的內在動力會進一步減弱。

其次,基層法院對與縣域經濟發展相關的案件的審判活動有較大的中立性。例如,H 區法院一位副院長在訪談中曾言: “法院‘為地方經濟發展保駕護航’,這個主要還是體現在文本上,現在基本上涉及不到個案。如何發展地方經濟,這是區里的事情,對于法院而言,我們公正辦案就行了。如果聯系的企業有什么糾紛,在現在這種法治環境和政治環境下,我們也不可能沒有底線地直接幫忙。不過,法院每年還是會在報告中強調是在為地方經濟發展服務,畢竟‘有為才能有位’。”這種中立性受到地方黨政系統介入動力弱化和當事人主義訴訟模式這兩個方面因素影響。隨著經濟體制改革推進、市場經濟秩序逐步完善、法治話語興起,特別是近年來,最高決策層不斷強調防止領導干部干預司法[29],地方黨政系統主動介入法院審判的制度空間受到限縮,在此方面的介入動力趨于弱化。在當事人主義的訴訟理念和制度架構的影響下,法院在民商事案件審判中的職權主義色彩趨于減弱。在絕大多數民商事案件的審理中,法院會遵循當事人主義的訴訟模式。對縣域經濟發展有較大影響的民商事案件的雙方當事人,一般都是有較大能量的主體,能夠調動廣泛的社會關系資源。如果審判活動受到地方黨政系統影響,法官不能居中公正裁判,利益受損一方會有能力訴諸更高層級的黨政系統,甚至是傳媒輿論。一旦出現這樣的局面,無論是地方黨政系統還是基層法院,都會陷入被動境地。

除此之外,基層法院對縣域經濟發展的回應還帶有很大程度上的象征性。一些基層法院會根據當地黨委政府的中心工作部署,結合經濟發展要求制定相應的司法文件。例如,2012 年江蘇省淮安市 H區法院根據區委工作會議提出的“幸福 H 區”建設,制定了《H 區人民法院關于為“幸福 H 區”建設提供法律服務和保障的實施意見》,該文件得到區委書記批示。從調研了解的情況看,出臺這樣的文件以象征意義為主。對此,該院一位副院長坦言: “這樣便于向地方黨委、人大匯報工作時有話可說,有‘亮點’可講,不至于干癟癟地匯報案件數量。”根據地方黨委經濟建設中心工作出臺此類文件,能夠體現法院對地方黨委中心工作的回應,有助于法院獲得地方黨政系統的正面評價。在更多的情況下,基層法院有關保障地方經濟發展的文件是在上級法院推動下制定的。在全國或全省經濟形勢面臨一些共性問題時,最高院、省高院會出臺相應的司法政策,中級法院和基層法院在這些司法政策的框架內制定實施意見。不過基層法院制定的這類文件,在很多情況下并未對審判執行工作發揮指導作用,法官在審判和執行業務工作中不會依據本院的此類文件行事,而是依據最高院、省高院的文件。

(二)自主性回應的形塑機理

這種帶有自主性的回應形態受到所有制、經濟發展模式、經濟結構等多種因素影響,有其深層的形塑機理。一方面,隨著所有制改革的推進以及經濟發展模式的變化,地方黨政系統推動實施司法地方保護主義的動力已經非常微弱; 另一方面,由于各地經濟結構不同,某些地方依然會存在內生于當地經濟結構的地方保護主義現象。

首先是所有制改革的深入推進減少了地方黨委政府干預案件審判執行的動力。在“地方保護主義”比較嚴重的上世紀 80 年代中后期以及 90 年代,國有經濟和集體經濟在國民經濟中所占比重非常可觀,地方大量經濟活動是由地方政府職能部門直接管理。在這種情況下,地方黨委政府有較強的動力介入可能影響這些企業生產經營狀況的審判執行活動。正是在這樣的背景下,最高人民法院在全國人大會議上的工作報告多次批評了這種地方保護主義現象。1997 年中共十五大之后,國有企業改制大規模施行,各地國有獨資企業、國有控股企業大幅度減少[30]。在市場經濟條件下,地方政府沒有市場壟斷權,不能搞地區封鎖、阻止外地企業進入本地市場。為了適應地區競爭,許多地方政府大力推動公有企業民營化,以抓住經濟發展的主動權[31]。在這個階段,政府體制改革也在推進,許多直接管理經濟的職能部門被撤銷合并。

在這種情況下,地方黨政系統直接介入法院審判執行個案的現象大幅減少。例如,2009 年江蘇省南京市 J 區法院的一份文件指出: “對轄區內的企業,不論是本地企業還是外地企業,不論是國有企業、集體企業還是民營企業,都做到一視同仁,杜絕地方保護主義和部門保護主義,依法保證企業都在一個平等的投資環境和發展環境中生產、經營”[32]。國有企業和鄉鎮集體企業大規模改制之后,各地大多數企業是國內民營企業和外資企業,而非國有企業和集體企業,地方政府與轄區內絕大多數企業都失去了產權關系,到了縣一級就更是如此。這意味著政企關系的重要變化,地方政府對于地方經濟的管理不再是按照原有體制中基于所有權關系而實施管理。如產品價格制定權、企業生產計劃、物資調配等都不再屬于政府管理權限,而是由企業和市場自主決定。在這樣的基本背景下,上世紀 80 年代末 90 年代初基于所有權關系而引發的“地方保護主義”已經極少出現。在當下,非公有制經濟在國民經濟中所占比例和作用日益持重,平等保護非公有制經濟已成為重要的司法政策[33]

除了所有制變動會對司法地方保護主義產生影響之外,經濟發展模式的變化也弱化了地方保護主義的產生條件。1992—2000 年,許多地方政府為應對市場化改革,調控當地經濟發展、抓住經濟發展主動權的方式發生轉變,由微觀控制轉向宏觀控制,由“經營企業”轉向“經營城市”,由“抓住辦企業的權力”、限制民間個人辦企業,到 2000 年以后轉向“抓住土地開發權”,鼓勵和吸引本地和外地商人辦企業[34]。民營企業對地方經濟發展的貢獻突出地體現為促進 GDP 增長、增加地方財稅、帶動民生就業,這些都成為地方官員行為的重要激勵。在這種情況下,地方政府保護本地企業而排斥外地企業的做法與“經營城市”的發展模式相悖。2013 年營業稅改征增值稅在全國全面推廣試行之后[35],地稅份額縮減,地方政府基于保持和增加地方財稅而實行地方保護主義的動力進一步減弱。

進一步來看,各地經濟結構的差別會影響地方保護主義的產生。地方黨委政府對涉及當地經濟發展的民商事案件審判執行的影響和介入程度及具體方式,與地方經濟結構和發展階段會存在緊密聯系。目前全國總體上已經是民營企業在經濟總量上占據主要份額[36],但是這在不同地方會呈現出不一樣的特點。在當地有較多國有企業或者涉案企業為當地國有企業的情況下,地方黨委政府影響相關案件審理的動力會比較大; 在經濟發展不是主要采取“經營城市”的模式,而是依靠大量地方企業的地方,當地黨委政府對于法院對涉及本地企業的重要案件的審理執行會更為重視,有動力盡可能保護本地重要企業的利益。

在這樣的背景下,一些學者所批評的法院偏袒本地企業、實行地方保護主義的現象,實際上隨著所有制改革的推進、地方公有制經濟所占比重大幅降低而很少出現。20 世紀 80 年代中后期和 20 世紀 90年代各地普遍發生的“原料大戰”( 1985-1988 年) 、“產品大戰”( 1988-1992 年) 和“政策大戰”( 1992-1998 年) 這種分割市場的地方保護主義現象[37],在市場經濟秩序得到普遍確立的當下,已經很難再發生。面對大量民營企業和外資企業,地方政府并無多少動力對本地企業實行有別于外來企業的特殊保護。除此之外,按照最高人民法院的民事經濟案件管轄權劃分,基層法院的民商事案件的級別管轄比較低,案件標的額不會太高。如果存在對本地企業的特殊保護,一般也是因為存在權錢交易的腐敗行為,而這并不是制度設置本身能夠絕對避免的[38]

 

四、基層法院對經濟發展的作用限度

(一)專業分工產生的影響

在市場經濟環境下,為了有效地推動經濟發展,地方政府有對法律服務的內在需求。這種需求可以通過兩種渠道來滿足。一種是通過體制內的渠道。這主要體現為體制內的法律職能部門為地方經濟決策、執法辦案提供法律服務。例如,由法制辦提供法律咨詢,或者司法局管理的公職律師為政府提供法律服務[39]。另一種是通過市場化的渠道。這體現為政府在法律服務市場上購買服務。例如,政府聘請律師擔任法律顧問,由律師為政府的決策和管理提供法律服務。許多地方政府會吸納律師參與重大投資、項目建設等方面的決策和工作實施,由律師起草法律文書,從法律專業的角度提供建議。

各級政府均設有法制辦和公職律師,但是受到法律職業市場發展的影響,體制內的法律職業人才遠比參加法律服務市場的法律職業人才少,難以充分發揮為地方政府經濟決策和執法辦案提供優質法律服務的作用。例如,湖北省咸寧市 C 縣法制辦就只有三個工作人員,這在很大程度上能夠體現出中西部地區的普遍情況。公職律師也存在類似問題。許多公職律師執業經驗較為缺乏,相對熟悉的是政府部門的文件起草、審查以及行政訴訟工作,但是對于民商事法律業務較為陌生。與此相比,法院有大量法律專業人才,具備為地方黨政系統提供法律服務的專業能力。法院是承擔司法職能的國家機構,不宜深度參與為地方政府提供專業法律服務的活動,不過有的基層法院還是會參與一些這樣的活動,這主要還是因為當地法律職業專業分工不夠成熟。隨著法律服務市場進一步發展,將基層法院從為地方黨委政府提供法律咨詢的角色中分離的條件會逐漸成熟。

聯系企業是基層法院服務地方經濟發展的舉措,不過這種舉措在很多情況下并未真正發揮顯著作用。法院聯系企業的主要出發點是幫助企業發現和預防生產經營中的法律風險,然而受制于人員力量和工作安排,法官一般很難有比較充足的時間和精力走訪企業,深入了解企業生產經營狀況。從調研了解的情況看,比較常見的做法是,承擔聯系企業任務的法官會利用在送達司法文書、開展法律宣傳的過程中,順便到所聯系企業走訪。法院在服務企業中的作用不明顯,還有一個很重要的原因是法律服務市場已經形成專業分工,企業對防范法律風險的需求可以通過法律服務市場得到滿足。對此,有的法官就認為: “讓我們給企業提供法律服務,這其實是越俎代庖。企業如果真正需要法律服務,老板自己會去聘請專門的律師,律師在企業上花的精力肯定比我們法官多得多。”

(二)可能存在的偏差及其防范

從保障公正行使司法權的角度看,就基層法院而言,需要弱化或取消一些過多耗費司法資源、不利于公正行使審判執行職能的舉措。在為地方經濟發展服務不能通過在個案審判中施加傾向性保護來體現的情況下,法院更主要是通過審判職能延伸活動來體現其在地方經濟發展中的“作為”。在不少法官看來,這些活動的“面子工程”色彩比較重。如果從司法權公正、有效運行的角度來看,法院主動實施服務地方經濟發展的一些活動的必要性并不大,甚至可能會對司法權運行帶來不利影響。例如,法院開展聯系企業的活動會存在主動服務與保持司法中立失衡的問題。江蘇省高院一份文件指出,法院“在聯系企業的過程中,要在法律規定和國家政策允許的框架內履行職責,發揮作用,從法律的角度為規范企業經營和治理提出意見和建議,避免把聯系企業等同于幫助企業打官司,更不能越俎代庖,變成企業的法律顧問。”[40]中立性是司法的重要屬性之一,但是法官在聯系企業的過程中會出現與部分企業聯系過于密切,以至于企業涉訴后引起另一方當事人對司法公正產生質疑。對此,江蘇高院的這份文件提出:“對涉及所聯系企業的案件,要嚴格遵守回避制度等法律規定,堅持平等保護,禁止對其他企業和當事人實行差別待遇,切實維護公正廉潔的良好司法形象。”

所有制改革以及經濟發展模式的變化,弱化了地方黨政系統實施地方保護主義的動力,不過地方黨委政府在推動地方經濟發展中依然有很大程度上的決定性影響。例如,地方黨委政府在這些方面仍然掌握著明顯的主導權: ( 1) 本地經濟發展的年度計劃和長期規劃,制定長遠發展戰略和產業政策; ( 2) 財政資金的支配權和通過政府擔保對銀行信貸的影響力以及對地方金融機構的影響力; ( 3) 通過制定和提供各種優惠政策招商引資; ( 4) 項目的審批權; ( 5) 土地出讓和使用; ( 6) 實施合同和協調糾紛等[41]。在這些方面,地方黨委政府與企業會保持很緊密的聯系,而這種聯系會滋生某些地方保護主義現象。具體來看,這會因各地所處發展階段的不同而存在差別。例如,H 區近幾年已走出大規模招商引資的熱潮階段,處于招商引資后期階段,地方黨委政府基于招商引資考慮,對招入本地的利稅企業大戶給予優惠政策和偏袒保護的動力已明顯減弱。而在此之前招商引資熱潮階段,黨委政府為了保護招商引資企業而干預審判的現象則比較普遍。

隨著經濟體制變化以及市場經濟秩序的完善,地方保護主義已經大幅減少,然而在實踐中依然還會存在。近年來,許多地方普遍采取經營城市的經濟發展模式,征地拆遷成為推動地方經濟發展的重要步驟。為了減少征地拆遷中的阻力,防止影響當地經濟發展布局,有地方曾要求法院對于涉及征地拆遷的行政訴訟案件一律不予受理。這種做法實質上是地方保護主義。不過在既有的體制架構中存在克服這種地方保護主義的機制,而無需變革法院在地方黨政系統中的結構位置。隨著法院系統自上而下縱向一體化加強,上級法院對下級法院的管控能力強化,可以通過上級法院介入,必要時通過上級黨委施加影響,克服這種地方保護主義[42]。針對執行案件中的地方保護主義問題,近些年主要是依托建立和強化執行體制的縱向管理,通過提級執行、指定執行來克服。例如,由于征地拆遷壓力突出,江蘇省無錫市委曾經要求無錫兩級法院對在該地發生的與征地拆遷有關的行政案件不立不裁。江蘇省高院于 2014 年3 月向省人大常委會專題匯報了全省法院行政審判工作,行政審判中存在的不立不裁、過度協調以及行政機關敗訴率過低等問題引起人大代表的關注,省委、省人大主要領導要求全省行政機關要增強接受司法監督的自覺性,積極配合各級法院依法履行行政審判職能,尊重法院提出的解決問題方案,配合支持法院解決不立不裁等問題。2014 年 5 月江蘇省高院到無錫進行現場辦公,與當地黨委、政府主要領導當面交換意見,要求無錫兩級法院以“依法受理、依法裁判”為原則,積極穩妥地疏導一批、判決一批、化解一批,徹底清理、不留死角; 同時,省高院黨組還派出專門工作組,進駐無錫進行駐點督辦。截至 2014年 10 月底,無錫地區行政不立不裁案件已經徹底得到清理[43]

 

五、余論

從經驗層面看,在當前條件下,基層法院依然需要參與縣域經濟發展,以一定的舉措對之做出回應。之所以如此,是因為法院系統嵌入黨政體制的整體治理結構之中[44],需要結合黨政體制的總體布局開展司法活動。這是我國政治體制具有較高整合力的突出體現,這種整合力在推動中國經濟發展中起到顯著的作用。不過,這并不意味著現在普遍存在法院違背公平原則、偏袒地方企業的“司法地方保護主義”。實際上,隨著所有制、經濟發展模式、經濟結構等因素發生顯著改變,基層法院對縣域經濟發展的回應具有較大的自主性,并非被動地受制于地方黨委和政府。盡管實踐中依然存在某些地方黨委政府實行地方保護主義,影響當地法院獨立公正行使司法權的現象,然而依托上級黨委的領導與統攝作用以及法院系統的縱向管理,現有體制存在克服這一問題的具體機制,而無需通過強調法院脫離地方黨政系統的變革舉措來實現。

如果從防止因私謀利的“地方保護主義”來看,企業為了自身利益尋求有利的審判結果,并不會限于求助于地方黨政領導干部,也會依靠上級法院法官。實際上,在法律體系日益復雜、審判業務日益專業化、上下級法院之間愈發縱向一體化的背景下,審判活動中存在大量隱蔽的、非正式的司法知識,由上級法院法官介入其中,通過審判業務活動中的微妙操作而獲得有利于特定一方裁判結果的做法更易實施。這其實也是一種“地方保護主義”。然而這種意義上的保護主義,卻被指向地方黨政系統的司法地方保護主義的批評話語所遮蔽23。這種意義上的司法地方保護主義實際上是腐敗,與基于地方治理需求而實施的保護舉措存在顯著差別。

與此前歷次司法改革相比,已經完成的人民法院第四個五年改革( 2014-2018) 的一個顯著特點是提出要“彰顯審判權的中央事權屬性”[45]。不少研究者認為,這一定位所針對的是“司法地方保護主義”,并將此種認識作為司法改革的前提。然而,本文的分析表明,如果回到經驗層面展開細致的考察,可以發現理論界對審判權的中央事權屬性的理解與實踐經驗存在較大的偏差。現在人民法院第五個五年改革( 2019-2023) 已經開啟,延續了前一輪改革有關審判權的中央事權屬性的基本定位,不過在具體表述上略有差異。對此,“五五改革綱要”提出“準確把握”審判權的中央事權屬性[46]。若要做到“準確把握”,應當回到現實經驗,從實踐中提煉理論,從而厘清改革的前提,為改革的政策設計提供契合經驗基礎的起點。

 

 

[1] 參見董必武:《司法工作必須為經濟建設服務》( 1955年4月5日) 、江華:《改革司法工作 更好地為社會主義經濟建設服務》( 1980年8月16 日) 、任建新:《充分發揮國家審判機關的職能作用 更好地為“一個中心、兩個基本點”服務》( 1988年7月18日) ,載最高人民法院辦公廳編:《最高人民法院歷任院長文選》,人民法院出版社 2010年版,第44-47頁、第192-194頁、第240-266頁。

[2] 鄧小平: 《鄧小平文選》( 第 2 卷) ,北京: 人民出版社 1993 年版,第194頁。

[3] 周其仁: 《中國做對了什么: 回望改革、面對未來》,北京: 北京大學出版社 2010 年版。

[4] 有經濟學家甚至認為: “對于中國經濟的發展,沒有任何力量有競爭產生的力量這么強大,沒有任何競爭有地方‘為增長而競爭’對理解中國的經濟增長那么重要。”參見張軍: 《為增長而競爭的故事》,載徐壽松: 《鐵本調查: 一個民間鋼鐵王國的死亡報告》,南方日報出版社 2005 年版。

[5] 張五常: 《中國的經濟制度》,北京: 中信出版社 2009 年版,第158-169頁。

[6] 例如,2017 年最高人民法院為了“改善投資和市場環境,營造穩定公平透明、可預期的營商環境,加快建設開放型經紀新體制提供更加有力的司法服務和保障”,專門制定《關于為改善營商環境提供司法保障的若干意見》( 法發〔2017〕23 號) 。

[7] 周尚君: 《地方法治競爭范式及其制度約束》,載《中國法學》2017 年第 3 期;徐亞文、童海超: 《當代中國地方法院競爭研究》,載《法學評論》2012 年第 1 期。

[8] Gabriella Montinolaal,Yingyi Qian and Barry R. Weigast. “Federalism,Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China”,World Politics,Volume 48,Issue 1,1995;Yingyi Qian and Barry R. Weigast. “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”,Journal of Economic Perspectives,Vol. 11,No. 4,1997;史宇鵬、周黎安: 《地區分權與經濟效率: 以計劃單列為例》,載《經濟研究》2007 年第 1 期。

[9] 張英達: 《克服司法地方保護主義芻議》,載《法學》1991 年第 1 期;劉仁文: 《司法地方保護主義不能繼續蔓延》,載《求是·內部文稿》1994 年第 20 期。

[10] 固重: 《司法地方保護主義與法制建設新課題》,載《法學》1991 年第 1 期;呂曉東: 《地方保護主義和司法獨立》,載《社會科學》1998 年第 7 期;劉太剛: 《重劃司法轄區 強化統一國家意識》,載《法學雜志》1999 年第 2 期。

[11] 俞炅雨: 《管轄異議之訴質疑———兼談司法上的地方保護主義問題》,載《中外法學》1990 年第 3 期。

[12] 黃鐘: 《市場統一中國》,載《戰略與管理》2002 年第 2 期;劉會生: 《人民法院管理體制改革的幾點思考》,載《法學研究》2002 年第 3 期。

[13] 劉作翔: 《中國司法地方保護主義之批判———兼論“司法權國家化”的司法改革思路》,載《法學研究》2003 年第 1期;吳良根、張智靈: 《透析司法中的地方保護主義》,載《法制現代化研究》2001 年卷。

[14] 張千帆: 《司法地方保護主義的防治機制》,載《華東政法大學學報》2012 年第 6 期;陳衛東: 《司法機關依法獨立行使職權研究》,載《中國法學》2014 年第 2 期;季衛東: 《通往法治的道路: 社會的多元化與權威體系》,北京: 法律出版社 2014 年版,第115-116頁。

[15] ( 英) 安東尼·吉登斯: 《民族-國家與暴力》,胡宗澤、趙力濤譯,王銘銘校,北京: 生活·讀書·新知三聯書店 1998年版,第21頁。

[16] 劉忠: 《司法地方保護主義話語批評》,載《法制與社會發展》2016 年第 6 期。

[17] 杜豫蘇: 《上下級法院審判業務關系研究》,北京: 北京大學出版社 2015 年版,第181頁。

[18] 文中引用的經驗材料,主要來自筆者近年來在江蘇、湖北、山西、四川等地基層法院、中級法院以及黨政機關開展的調研。

[19] 法院院長同時有黨組書記身份。出于行文簡便考慮,本文將法院院長、黨組書記統一稱做“法院院長”。

[20] 左衛民等: 《中國基層法院司法財政變遷實證研究( 1949-2008) 》,北京: 北京大學出版社 2015 年版,第335-345頁。

[21] 侯猛: 《中國最高人民法院研究———以司法的影響力切入》,北京: 法律出版社 2007 年版,第136頁。

[22] 例如,可參見《最高人民關于認真貫徹中央經濟工作會議精神為實現明年經濟發展目標提供有力司法保障的通知》( 法發〔2009〕57 號) 、《最高人民法院關于認真學習貫徹中央經濟工作會議精神的通知》( 法發〔2010〕58 號) 。

[23] 參見《鹽城市中級人民法院關于全市法院保增長保民生保穩定二十條措施》。

[24] 張友連: 《最高人民法院公共政策創制功能研究》,北京: 法律出版社 2010 年版;黃韜: 《公共政策法院: 中國金融法制變遷的司法維度》,北京: 法律出版社 2013 年版;鄭智航: 《最高人民法院如何執行公共政策———以應對金融危機的司法意見為分析對象》,載《法律科學》2014 年第3 期。

[25] ( 美) 理查德·波斯納: 《波斯納法官司法反思錄》,蘇力譯,北京: 北京大學出版社 2014 年版,第5-12頁。

[26] 司法建議在我國司法實踐中早已存在。自最高人民法院于 2007 年 3 月 1 日發布《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》( 法發〔2007〕10 號) 之后,司法建議在司法活動中得到廣泛運用。

[27] 向靜林: 《市場糾紛與政府介入———一個風險轉化的解釋框架》,載《社會學研究》2016 年第 4 期。

[28] 這一點在不同的地方因當地財政供給結構的差別而呈現出一定的差異。

[29] 參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳: 《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》( 中辦發〔2015〕23 號) 。

[30] 參見《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》( 2003 年 10 月 14 日) 。

[31] 曹正漢: 《國家與市場關系的政治邏輯: 當代中國國家與市場關系的演變( 1949 ~ 2008) 》,北京: 中國社會科學出版社 2014 年版,第54-56頁。

[32] 參見《南京市 J 區人民法院關于開展“企業服務年”活動的實施意見》( J 法〔2009〕20 號) 。

[33] 參見中共中央、國務院: 《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》( 2016 年 11 月 4 日) ; 最高人民法院: 《關于充分發揮審判職能作用切實加強產權司法保護的意見》( 法發〔2016〕27 號) 。

[34] 曹正漢、史晉川: 《中國地方政府應對市場化改革的策略: 抓住經濟發展的主動權———理論假說與案例研究》,載《社會學研究》2009 年第 4 期。

[35] 簡稱“營改增”,是指以前繳納營業稅的應稅項目改成繳納增值稅,增值稅只對產品或者服務的增值部分納稅,減少了重復納稅的環節。2016 年 3 月 18 日召開的國務院常務會議決定,自 2016 年 5 月 1 日起,中國將全面推開營改增試點,將所有行業全部納入營改增,營業稅退出歷史舞臺。參見國務院發布: 《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》( 國發〔2016〕26 號)。

[36] 根據人民網公布的數據,截至 2017 年底,我國民營企業的數量越過 2700 萬家,個體工商戶超過 6500 萬戶。http: / /finance.pelople.com.cn / n1 /2018 /0906 / c1004-30276612.html.

[37] 辛向陽: 《百年博弈———中國中央與地方關系 100 年》,濟南: 山東人民出版社 2000 年版,第269-277頁。

[38] 對此,有學者區分了治理性干預和腐敗性干預,其中腐敗性干預并不是制度本身能夠避免的。參見陳柏峰: 《領導干部干預司法的制度預防及其挑戰》,載《法學》2015 年第 7 期。

[39] 正在開展的黨和國家機構改革將政府法制辦歸入司法局,這方面改革還處于推進過程中。

[40] 《江蘇省高級人民法院關于深入推進人民法院聯系企業活動的意見》( 蘇高法〔2009〕388 號) 。

[41] 周黎安: 《轉型中的地方政府: 官員激勵與治理》,上海: 格致出版社、上海人民出版社 2008 年版,第292頁。

[42] 可以將此種機制概括為“一體雙軌”司法調節機制。其中,“一體”是指中央,“雙軌”是指司法系統與地方黨委系統。在克服地方保護主義的問題上,不僅上級法院扮演重要角色,上級黨委亦發揮著顯著的作用。對“一體雙軌”司法調節機制的專門討論,可參見拙文:《縣域治理中的基層法院: 體制結構與制度邏輯》( 待刊稿) 。

[43] 參見《積極推進管轄制度改革,努力破解行政審判工作難題———江蘇省高院院長在全國法院行政審判工作視頻會議上的交流發言》( 2014 年 12 月 19 日) ,載《江蘇省高級人民法院公報》2014 年第 6 期。

[44] 楊華: 《縣域治理中的黨政體制: 結構與功能》,載《政治學研究》2018 年第 5 期。

[45] 參見《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見———人民法院第四個五年改革綱要( 2014--2018) 》法發〔2015〕3 號。

[46] 參見《最高人民法院關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要( 2019—2023) 》法發〔2019〕8 號。

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