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馬亮、王程偉:管理幅度、專業匹配與部門間關系:對政府副職分管邏輯的解釋

[摘要] 分管型副職是中國政府領導體制與組織結構的關鍵維度之一,但是對其進行的研究卻很少見。本文利用中國28個省份的副省長分工數據,實證分析副職分管部門的內在邏輯。研究顯示,副省長的管理幅度平均為7個部門,平均分管3-4個不同職能。擔任常委、平調而來的副省長會分管更多的部門和職能,而性別、年齡、任期、政治排序等變量的影響并不明顯。副省長分管的業務領域有四分之一同其工作背景有關,而多數部門的職能同分管領導的專業背景關系不大。綜合性業務多放在一起由一位副省長分管,而專業性較強的職能通常由不同副省長分別主管。這些發現為我們理解副職領導的分管邏輯提供了初步證據,也對政府結構優化提出了政策啟示。本文最后從管理幅度、專業匹配和部門間關系的理論視角,提出了副職領導分管方面值得研究的若干問題。

一、引言

按照政府組織法和通行慣例,一級轄區政府往往會設立一位行政首長(如省長、市長、縣長),并配備若干副職(如副省長、副市長、副縣長)。中國各級政府都普遍存在部門林立的現象,一級政府會設置上百個行政機關、事業單位和群團組織。盡管組成部門或工作機構的數量一般不超過60個,[1]但加上各類準行政機構卻可以達到百余個。這使組織的管理幅度遠超最高管理者的能力范圍,不得不設置多個副職作為分管領導。這些分管領導各自負責或聯系不同的職能及其對應的部門,并對這些部門的運作和結果負有領導責任。對此值得關注的問題包括:這些副職是如何被安排分管不同部門的?副職分管的部門數量和職能有何特征?哪些因素會影響副職分管的特征?分管領導怎樣影響部門之間的關系?

這種分管型組織架構會導致官僚制的內在矛盾,使分管領導與機構管理的關系難以理順。一方面,雖然歷次機構改革減少了行政機關的數量,但是卻沒有使事業單位等組織的數量減少。[2]機構改革也存在明顯的反反復復現象,因此并沒有使部門數量有實質性下降。[3]一般來說,一個地級市政府直管、聯系或協管的各類部門動輒上百個,甚至達到兩百個。如果按照“一正四副”的理想設計來安排領導職數,很難對市直部門進行有效領導。這樣一來,就需要配備適當數量的副職,以便于分管領導如此龐大的官僚體系。與此同時,設置副職和非領導職務,也是為了暢通官員晉升渠道,使其有足夠的晉升激勵執行上級政策。[4]

另一方面,副職過多的問題也日益突出,使機構臃腫和人浮于事的現象凸顯。比如2013年對全國24個省份250個地級市政府的一項調查顯示,副市長數量最少的有2名,最多的有10名,平均來說配置6-8名副市長,一些城市還另外設置秘書長和副秘書長。[5]盡管一些人建議減少各級政府的領導職數,但是卻不得不面對部門數量多而分管領導應接不暇的矛盾。一些地區甚至存在一位副市長分管20多項職能及其對應的部門,他們很難對每個部門都關注有加。比如,江蘇省徐州市常務副市長王劍鋒一人分管47個領導小組,這種難以駕馭的分工模式引發人們的熱議。在這種一人分飾數十個角色的分管模式下,從管理幅度和注意力分配的角度而言,基本上是“撒胡椒面兒”而無暇顧及。

這種分管領導體制同企業和國外政府的組織模式存在很大不同,因此值得深入研究。對于采取事業部制的大型企業而言,副總的數量會控制在一定范圍,且各種C字頭的高管會直接負責對應的職能和部門(如首席財務官CFO、首席技術官CTO、首席運營官COO等)。許多發達國家都采取“大部制”的組織架構,一級政府下轄的部門數量有限(一般在15-30個),其下或設置若干法定機構或獨立機構,所以分管領導的數量和重要性也隨之降低。[6]例如,美國尼克松總統曾提議設立一批“超內閣管理人員”(supercabinet administrators),以縮小總統的管理幅度。[7]因此,中國各級政府數量龐大的部門使分管領導成為必要,但又反過來使分管領導的設置和管理成為一個難以調和的矛盾。

從政治制度架構的角度而言,黨的歸口管理體制和政府領導體制是黨和國家領導體制的重要組成部分和關鍵環節。[8]盡管分管領導是中國政府架構的重要一環,但是對其進行的研究卻少見。朱光磊和李利平較早對中國黨政部門的副職問題進行研究,認為應推動政府從“分管”制轉向“輔佐”制。[9]其他學者也提出類似觀點,認為應在大部門制改革的基礎上從“分管型”副職轉向“輔佐型”副職。[10]還有學者提出副職官員存在晉升激勵不足的問題,需要通過制度創新予以優化。[11]最近一項研究對中國地級市的副市長配置情況和代表性進行量化分析,刻畫了該群體的基本特征。[12]有研究顯示,副職會為其主管的部門爭取財政資金,這是他們的“政策領地”,所以會牢牢守護。這使預算過程偏離正式的制度,而呈現為非正式的政治過程。[13]

除了上述少數研究以外,既有文獻并沒有認識到分管領導對官僚制和組織設計的重要理論意義,也未對其開展深入的實證研究,使我們對分管領導的了解近乎空白。為了填補已有研究的不足,本文將對分管領導的配置和安排進行定量和定性相結合的混合研究,分析分管領導的設置邏輯,并對其背后的運作過程進行討論。我們收集了中國28個省份的副省長(副市長、自治區副主席)的分管領導數據,并對其進行描述性統計分析和社會網絡分析。此外,我們結合對組織部等相關部門和區縣副職領導的深度訪談,分析分管領導的安排邏輯。最后,我們將對分管領導的研究進行展望,提出開展分管領導研究的議程和方向。

二、理論

在副職安排和部門分管方面,存在一些值得關注的現象,它們同管理幅度、專業匹配和部門間關系有很大聯系。首先是管理幅度(span of control)的問題,即一位副職可以分管多少部門或下屬。其次是專業匹配問題,即副職分管的是否屬于其專業所系或最為擅長的業務領域。此外,受到同一副職分管的部門之間,以及它們同另一副職分管的部門之間,是否會有不同的部門間關系,也是值得關注的問題。

(一)管理幅度

分管領導同管理幅度密切相關,本質上是領導與下屬的比例和匹配問題。管理幅度對于組織管理而言具有重要意義,因為它決定了組織的層級和架構,也為理解組織中領導與下屬的關系提供了角度。管理幅度的寬窄,決定了組織的垂直層級數量,因為管理幅度越寬則組織越有可能扁平化。與此同時,管理幅度也會影響組織績效,盡管對于“最優”的管理幅度尚無定論。

古利克很早就提出了一些公認的管理原則,比如專業化、命令統一、管理幅度、組織分工。比如,他認為要限制各個權力層級的管理幅度,這樣就能提高管理效率。他還認為存在一個最優的管理幅度,比如一位領導監督7個下屬。[14]但是西蒙認為,這些管理原則不過是“管理諺語”,它們概念模糊且缺乏證據支持,而且管理原則本身是自相矛盾的。[15]沃爾多也指出,這些管理原則受到了普遍的批評,也說明科學主義在公共管理研究中不適用。[16]

最近的研究指出,對古利克的批評可能有失公允,因為他其實提出了管理幅度的影響因素,而對此需要加以實證研究。管理幅度主要受三個關鍵因素的影響,分別是職能的多樣性、時間因素(即穩定性)和空間因素(即組織規模)。[17]首先,如果管理者所負責的職能或下屬是不同質或異質的,那么管理難度會增加,管理幅度也難以加寬。其次,如果組織任務和環境是相對穩定的,那么可以適當加寬管理幅度。最后,如果下屬分散在不同的辦公地點,或者組織規模較大,那么管理幅度也不宜太大。

此外,由于組織是多層結構,管理幅度在不同組織層級的情況也不盡相同。比如在一線基層的管理幅度相對較寬,而在中高層則相對較窄。對美國學區的研究顯示,一線管理幅度是13.8人,而中層管理幅度只有2.4人。[18]對管理幅度可以使用四個衡量指標:行政人員與教師之比(一線監督的管理幅度);中央辦公室行政人員與校級行政人員之比(中層管理幅度);班級規模或生師比;學校規模。對美國學區的實證分析表明,管理幅度同組織績效存在聯系。當任務難度適中時,管理幅度對學生績效的影響最大。[19]

上述理論和研究表明,管理幅度的寬窄可能取決于許多因素,包括任務的復雜性、職能的多樣性、環境的動態性和空間特征等。由此可見,對管理幅度需要采取權變和動態的理論視角,因地制宜和動態調整,并使之達到平衡和最佳。

在各級政府的決策中,黨委常委會是集體領導的主要載體,而能否進入常委則決定了分管領導議程設置和資源獲取的能力。分管領導是否屬于同級黨委常委,也是影響其分管工作績效的重要因素。進入常委的副職(如常務副省長),在獲取信息、爭取資源和利益交易等方面,比非常委副職更有優勢。與之相關的一個推論是,作為常委的分管領導是否可以分管更有分量的職能?其所分管的部門是否表現更佳?

在副職的安排中還存在一個值得注意的現象,就是為了使官員對女性、民主黨派和無黨派人士、少數民族(所謂的“無知少女”)等有一定的代表性,會刻意選派對應的官員任職。但是,這些為了象征性和合法性而安排的副職,可能在執政能力方面欠缺,未必適合分管某些職能領域(訪談20181204A)。對應這些帶有象征性的副職,他們分管的部門數量會更少,分管的職能往往是邊緣業務,而很難涉足政府核心職能(訪談20181104A)。

值得注意的是,不同部門和職能的政績潛力、問責風險、工作壓力等不盡相同,在分管領導的配備方面也會存在不平等或不公平的現象。比如,安全生產監管等領域的分管領導相當于“坐在火山口”上,因為礦難等事故頻仍會令烏紗帽不保。隨著環保問責的壓力增大,分管環保的領導也同樣如臨大敵。相對來說,分管發改、工信、交通、國土等“肥缺”和要職的副職則占盡先機,也會有更大的發言權、議價權和晉升空間(訪談20181204A)。[20]

(二)專業匹配與部門間關系

具體到分管領導的安排和配備方面,一個值得關注的問題是,是否存在“外行領導內行”的現象,即分管領導同其領導的市直部門之間是否專業匹配。在確定一位分管領導的業務范圍時,哪些因素在發揮作用?顯然,分管領導的職業背景會影響其所分管的部門職能。從條塊關系來看,一般采取“歸口管理”的原則,即從哪個“系統”或“口”上下來的副職,仍然會分管哪個“系統”或“口”,并順帶分管與之相關的職能(訪談20181204A)。如農業口的干部會被安排去分管農業部門,以及與其相關的水利、畜牧等部門。但是,這種干部任用也需要避免任人唯親和裙帶關系,所以專業對口往往只是其中的一種依據。

按照2014年中共中央印發的《黨政領導干部選拔任用工作條例》(第八條),“提任縣處級以上領導職務的,一般應當具有在下一級兩個以上職位任職的經歷。”這就要求擔任黨政領導職務的應有兩個以上職位的工作經歷,一定程度上也是為了拓展領導干部的工作視野和業務范圍。考慮到政府職能的多樣性,副職分管的業務不可避免會是多樣的,也就普遍會有“外行領導內行”的現象。但是,由于分管不意味著具體的微觀管理,所以并不刻意要求完全“對口”(訪談20181104A)。不過對于食藥監管、醫療衛生、統計、財稅等專業性較強的職能,仍然需要考慮專業匹配問題。對于這些專業領域,讓專家型領導去“內行領導內行”可能是應該追求的方向。[21]

由共同副職分管的部門之間有何關系?它們是否更傾向于合作和“通氣”?分管領導是否會影響跨部門合作網絡?由于受共同副職分管的部門有天然的業務聯系,所以它們之間會產生某種紐帶,使部門之間的信息溝通、資源共享和政策合作更容易發生。反之,如果兩個部門受不同副職分管,那么跨部門協調需要由兩個副職首肯,這在無形之中增大了協調難度(訪談20181204A)。換句話說,副職就像一個議事協調機構,使跨部門協調得以“內部化”,進而減少副職之間協調的必要性和難度。[22]因此,我們預期共同負責分管的部門更有可能合作,合作的效果也會更大。

如果按照專業匹配的原則,那么由共同副職分管的部門會是職能相近的。這有利于協調解決存在職能重疊或交叉的政策問題,因為通常來說此類跨域問題需要跨部門協同治理。但是,如果副職分管還有其他邏輯,那么同一副職分管的部門未必就是職能相近的。在這種情況下,副職可能更擅長于協調其所分管的對口部門,而對職能不相關的部門則可能難以有效管理。由此可見,由共同副職分管的部門也可能被“厚此薄彼”,這和部門職能同副職背景的匹配程度有關,也同部門本身的重要性有關。此外,副職對其分管的部門扮演什么角色,也是值得關注的問題。一些專業對口的分管領導是業務專家,而專業不對口的則更多扮演支持專家的角色。從資源基礎觀而言,分管領導是政府部門的關鍵利益相關者,其所掌握的信息、“關系”、資源等會影響部門的過程和績效。

三、數據與方法

(一)樣本與分析單元

考慮到數據可及性和可比性,我們選取省級政府作為研究對象,并研究副職領導分管的省直部門和職能。我們使用橫截面數據,即在2018年9月通過各省份的政府網站獲取分管領導信息。甘肅、西藏、新疆的信息無法獲取,我們總共獲得28個省份的數據。2018年底,各地陸續完成政府機構改革,而分管模式如何變化還有待另文研究。

我們通過各省政府網站獲取數據,官方網站一般在政務公開欄目下設領導工作分工信息。一些省份僅列明副職分管的職能,而沒有標明具體部門,我們根據職能確定對應的部門。多數省份列明副職分管的部門,我們據此標明其對應的職能。我們的分析單元是副職,即副省長。

(二)變量與測量

本研究關注的核心問題是副職分管的邏輯,即平均每位副職分管多少部門,副職如何同部門或職能相匹配,以及部門的組成和結構有何特征。當然,管理幅度是一個多級概念,在上層是省長與副省長的比例,而在中層是副省長與分管部門的比例,在一線則是部門主管和處室及工作人員的比例。作為一項探索性研究,我們重點探究副省長對部門的分管特征。

需要說明的是,在條塊關系和黨政關系的體制下,分管有廣義和狹義之分。廣義的分管包括直接分管、聯系工作和協管等形式。狹義的分管通常只是針對本級政府直屬部門,這是分管的主要形式;聯系工作的通常屬于中央垂直管理部門,以及黨委、人大、政協、法院、檢察院、群團組織等管理的部門;協管意味著協助行政主官或副職領導分管某項事務,一般適用于省政府秘書長或省長助理。

本文關注的分管形式主要是直接分管和部分聯系工作的政府部門,而不包括涉及聯系工作的其他黨群團部門。為此,我們將關注如下變量。

首先,就是每個副職分管的部門數量,并考察其同副職的級別(是否常委)、排序、性別、年齡、職能背景和職能來源等的關系。比如,位列常委、排序靠前、男性、年老的副職是否分管更多的部門?鑒于占比較少,我們未考慮民主黨派副職的專業分工。

其次,我們關注副職的背景職能同其分管職能的匹配程度,即在多大程度上副職是“術業有專攻”的。考慮到各個部門負責的職能是可以適當合并的,我們構造了如下職能分類體系。目前有關政府部門的任務或職能缺乏統一且達成共識的分類體系,[23]我們結合已有研究開發了分類體系,將部門職能分為15種,包括經濟發展、財稅、金融、科學、教育、文化、民政、安全、監管、農業、資源、環境、新聞媒體、政法、內部綜合事務。副職的職能背景可能是黨委,為此我們增加該序列。

按照古利克的理論,管理幅度受到職能多樣性的影響。如果副職分管的部門職能差異較大,那么其所分管的部門數量應該較少。盡管副省長分管的獨特職能的數量可以反映其多樣性,但更可靠的測量指標是赫芬達爾—赫希曼指數(Herfindahl-Hirschman Index,HHI),它最初用于測量產業集中度,但也可以作為衡量多樣性的指標;取值范圍為0-1之間,數值越大表明多樣性越差。

最后,我們關注哪些職能更有可能被同一副職所分管,即職能之間的“距離”。一些職能之間有天然的“親近性”,所以通常會由一位副職分管。但是也會有距離較遠的職能被“混為一談”,而令分管領導無所適從。

四、結果

(一)管理幅度與專業匹配

在樣本統計期間,共有201位副省長(不包括掛職副省長的臨時性安排)。在28個省份中,各省平均有7.29個副省長(標準差為1.01),中位數為7個,最小值為5個(寧夏和陜西),最大值為9個(青海、重慶和云南)(如表1所示)。省級副職的配置情況同地級市副市長的配備基本吻合,說明省市兩級的分管情況基本一致。[24]當然,各個地級市的副職數量相差較大,離散程度比省級要高。

各省份平均有56個部門,最少的是39個部門(上海),最多的是79個部門(黑龍江)。從分管部門數量來看,平均每位副省長分管7.62個部門,中位數為7個部門,標準差為3.58,最小值為2,最大值為21(如圖1所示)。各省的副省長數量與部門數量之間不存在顯著的相關關系(r=0.17,p>0.1),說明并非部門數量越多的省份就會安排更多的副省長。這意味著在副省長的數量方面,可能還有管理幅度以外的考慮,特別是政治因素的影響。當然,這也可能同一些省份推行大部門制改革有關,即部門數量精簡而職能數量不變。[25]此外,中國自上而下推行剛性編制管理制度,副職領導的人數都會根據轄區的類型、規模和經濟發展水平等綜合確定,而同部門數量的聯系不大(訪談20181019A)。

我們將部門的職能分為15小類,每位副省長平均分管4.31個不同職能,中位數為4,標準差為1.83,最小值為1,最大值為10。換句話說,副省長平均分管4個不同職能,而這些職能平均分布在7個部門。
從分管領導的職業背景同其分管部門的匹配情況來看,平均來說副省長分管的職能中有19%的是與其工作經歷完全吻合的。換句話說,副省長分管的部門中,一般有約五分之一的是同其過去的職能背景有關聯的。
當然,不同副省長的情況差別較大。有42.29%的副省長沒有一項職能是其專長,25.37%的只有一項匹配,14.43%的只有兩項匹配,7.96%的只有三項匹配,合計90%的職能匹配數量不超過三項。這說明副省長分管的職能中,占主導地位的是與其職能背景不相關的。這當然不是說他們都是“外行領導內行”,而意味著他們所分管的工作中,有許多同其擅長的職能無關或關系不夠密切。如前所述,其背后的原因也同“改土歸流”類似,即刻意回避其原來主管的職能領域以避免人事腐敗。

(二)副職分管的影響因素

我們對副省長分管的部門總數和基于職能計算的HHI進行相關關系分析,結果顯示管理幅度同職能多樣性不存在顯著相關關系(p>0.1)。換句話說,副省長分管的部門職能是否多樣,同其所分管的部門數量并非緊密關聯。這意味著一些副省長分管了許多毫不相干的職能,而這會分散其有限的注意力,并使其無法“術業有專攻”。
從副省長的情況來看,通常只有常務副省長是省委常委。樣本中共有33位副省長是省委常委,占16.42%,即平均各省1-2位,一般為常務副省長和排名第二的副省長。T檢驗顯示,常務副省長分管的部門數量平均為11.76個,而副省長平均分管6.81個部門,二者的差異在統計上顯著(t=-8.44,p<0.01)。從分管的職能來看,常務副省長和副省長分別分管6.82個和3.82個職能,二者的差異在統計上顯著(t=-10.76,p<0.01)。
從副省長的排序來看,位次越靠前,分管的部門和職能就越多。但是在排除常務副省長以后,其他副省長之間在分管的部門數量和職能數量方面不存在顯著差異。比如,排序第2-6位的副省長均負責7個左右的部門,而只有排序在第8-9位的副省長負責少于5個部門。這可能是因為除常務副省長之外,其他副職領導通常按照提拔的時間或年齡來排序,彼此之間并沒有政治差序關系。
樣本中僅有10.45%的副省長是女性,且其同男性副省長在分管部門數量、分管職能數量方面,均不存在統計意義上的顯著差異。由于研究期間是各省份政府換屆不久,所以副省長的任期平均為1.22年,副省長的任期同其分管部門和職能的數量均無顯著相關關系。
副省長的年齡與分管部門數量顯著正相關(r=0.141,p<0.05),年齡越大的副省長,分管的部門數量越多,但是分管的職能數量卻沒有明顯增多。比如58歲及以上的副省長分管9個以上的部門,而58歲以下的則一般分管6-7個部門。當然,這可能是由于年齡同副省長的排序是有關的,年齡越大的排序也越高(r=-0.244,p<0.01)。
從副省長的職業背景而言,我們將其分為四類:(1)其他省自下而上,如從其他省份的市長提拔為該省的副省長;(2)本省自下而上,如從省內擢升為副省長;(3)平調,即從其他省份的副省長轉任該省;(4)京官,即來自中央部委。[26]來源最多的是本省自下而上提拔(68.66%),其次是京官(13.93%),再次是其他省自下而上擢升(13.43%),最后是平調(3.98%)。
研究顯示,不同來源的副省長在分管部門數量和職能數量方面都不存在顯著差異。只有平調的副省長平均分管10個部門,其他來源的副省長都分管約7個部門。本省自下而上提拔的副省長平均分管3個職能,而其他來源的則分管3-4個職能,特別是平調的副省長分管的更多(4.13個)。平調的副省長分管更多的部門和職能,這可能同他們豐富的分管閱歷有很大關系,也可能是因為平調的副省長一般會分管非核心的業務,或者承擔負有更多責任的部門。
(三)部門分管網絡
哪些部門更有可能被同一副職分管?顯然,職能相近的部門更有可能由同一副職分管,這樣有利于專業對口。與此同時,如果職能的專業性較弱,那么也可以合在一起由副職分管。為此,我們利用UCINET軟件進行社會網絡分析,并使用NetDraw軟件繪制社會網絡圖。[27]具體來說,我們將各個職能作為點,而將分管作為聯結不同部門的關系。據此,我們考察哪些部門會有共同的分管領導,以及這些部門分管網絡之間的邊界。圖中處于中心位置的部門并非最重要的,而是在分管網絡中最經常同其他部門由共同副職分管的。
我們分別繪制了各省和全國的部門分管網絡,如圖2所示為北京市的情況。可以看到經濟發展、內部綜合事務、民政和監管方面的職能處于部門分管網絡的核心,這意味著這些職能更有可能被組合在一起,由同一位副省長分管。這些職能的綜合性較強而專業性較弱,所以可以由共同的副職分管。盡管食品、藥品、質量等方面的監管被認為是專業職能,但是最近各級政府成立市場監督管理局,則意味著其專業性未得到重視。

相對來說,政法、財稅、科學、資源、環境、農業、金融、教育、新聞媒體、文化等職能則處于網絡邊緣,它們較少合在一起由共同的副省長分管。這些職能的專業性較強,往往由不同副職分管,以突出專業對口和歸口管理。有趣的是,一些距離較近的職能往往會放在一起由共同副職分管,比如教育、文化和新聞媒體,再比如資源、環境和農業。這符合人們的一般認識,也說明某些職能之間的確存在天然的內在聯系。這既可能是傳統使然,也可能因為這些職能的業務聯系更加緊密。與此同時,這些方面的安排也同目前普遍實行的常委分管和歸口管理有關。

對其他省份的社會網絡分析也得出了類似的結論,表明在副省長的分管方面,各省份之間有很強的趨同性。盡管分管型副職的設置需要因地制宜,去適應當地的經濟社會發展狀況和政治環境,但更為凸顯的則是各省份之間的共同之處。圖3將所有省份的分管部門網絡合并在一起,由此獲得全國的整體網。結果顯示經濟發展、民政、內部綜合事務、科學、教育、資源等職能更有可能由共同的副職分管,而其他職能則專業性較強,一般分別由不同副職分管。一些職能之間的聯系較為緊密,說明多數省份如此安排分管領導對應的職能,如政法和安全之間,資源、環境和農業之間。

五、討論與結論

(一)研究發現與理論啟示

副職領導是如何匹配和分管各個政府部門的?本文利用中國省級截面數據,首次刻畫并解釋了分管領導與部門的匹配關系。研究顯示,副省長的管理幅度之間存在較大差異,這同其是否為省委常委、政治排序、職業背景等有很大關系,而同其性別、年齡等人口統計特征關系不大。
與此同時,我們發現副省長所分管的部門同其專業優勢不存在較強的對應關系,說明專業對口不是最重要的影響因素。分管領導需要適度的專業對口,但是層級越高則此需求越低,特別是對高層領導而言這種需要會顯著下降。一位受訪副職領導談到,“分管未必需要專業對口,因為都是黨的干部,需要既有基層又有戰略,既懂黨的工作又懂政府工作,所以到副市長一級,各個方面都轉一圈,基本上都可以勝任。”(訪談20181104A)
最后,我們還發現部門之間的關系在很大程度上是由分管領導所塑造的,由共同副職分管的部門之間關系更緊密。副職分管模式會深刻塑造不同部門之間的關系,并影響跨部門的協調和合作。
從官僚制的運作而言,管理幅度、分管模式和部際關系等概念值得進一步研究,因為它們是理解政府架構和運作流程的關鍵因素。分管型副職為我們理解政府組織結構和過程提供了有趣的視角,而本文的研究發現則在這個方向上進行了初步嘗試。本研究顯示,管理幅度、專業分工和跨部門合作等問題都同分管型副職有很大聯系,而其背后也受到副職本身、部門特征和政治情境的影響。這意味著分管型副職的設置邏輯仍然有待于進一步研究,以深化我們對政府組織結構的理解。
與此同時,本研究的發現也說明分管型副職受到許多因素的影響,而這些因素可以使我們更好地理解部門分管的機制。當然,本文揭示的這些邏輯不應成為分管領導的“最佳實踐”或不二原則,而只是為我們理解其運作機制提供了初步啟發。本研究顯示,副職分管既有技術理性的一面,也有政治邏輯的一面,體現出技術理性與政治理性交匯的特征。

(二)有待深入研究的問題

副職領導對政府部門的分管模式實際上反映了多對關系所呈現的復雜圖景,包括黨的歸口管理與政府分管之間的關系、正職領導與副職領導的關系、副職領導之間的關系、副職領導與其分管部門的關系,以及分管部門之間的關系。對這些關系所涉及的問題進行深入研究,不僅將有助于揭示分管領導的特征與運作邏輯,而且有助于我們理解中國特色的黨和國家領導體制。作為一項探索性研究,本文使用省級截面數據探究了副職分管的邏輯,而未來研究可以從如下方面予以拓展。
首先,政府副職分管是嵌入在黨的歸口管理體制內的,因此需要考察黨政關系及其對分管模式的影響。[28]本文僅考慮了政府部門的分管領導,而未觸及黨委機構的分管領導,對此有必要專門研究。除了政府序列的部門分管,黨的機構也越來越采取委員會等形式加強部門協調。對于黨委常委的分管領導情況,有必要開展類似的研究,并同政府部門的分管領導進行比較研究。
與此同時,2018年黨政機構改革日趨呈現黨政整合趨勢,凸顯黨委機構對政府部門的領導作用。除了常委副職,多數副職不是常委,而作為常委的組織部長、宣傳部長、政法委書記、紀委書記等則歸口管理對口的政府部門,可以說是黨政固定捆綁關系。特別是當各種委員會的協調領域同分管領導的分工存在模糊、交叉或重疊的時候,有必要去研究分管部門的動態變化及其受到的影響。這意味著未來要將黨政部門納入一起進行研究,并刻畫常委和副職的分工和配合關系。
其次,副職領導的分管模式在很大程度上是市委書記和市長的領導意志反映,因此受正職領導與副職領導之間關系的影響。正職領導在安排副職領導分工時,通常需要考慮他們之間的微妙平衡。比如,不同類型(如政府組成部門、直屬機構、事業單位等)和重要性的政府部門需要搭配組合,避免權力過度傾斜和不平衡(訪談20181104A)。正職領導與副職領導之間的關系,會反映在其“搭班子”和“帶隊伍”的風格方面。比如,鄧小平在1989年著手安排以江澤民為核心的新一代國家領導集體時,就體現了老少結合的過渡色彩。[29]
行政主官會動態調整副職的分工,副職的分管還受到黨委書記和行政首長的影響,而這是“班長”控制局勢和促進工作的方式之一。比如,剛開始的時候可能試探性地安排一些分管工作,然后在彼此熟悉和相互信任以后委以重任(訪談20181019B)。所以,作為“班長”的政治工具,副職分管的工作在很大程度上是行政主官的意志表現,盡管不排除副職的爭取和博弈。目前對政府官員的研究主要集中在政治主官(黨委書記)和行政主官(行政首長)個人,而對黨政領導班子黨政“一把手”以外的副職以及領導班子集體缺乏深入研究。只有對這些問題進行“實然”刻畫,才可能提出更有針對性和有效性的“應然”建議。
再次,副職分管部門的數量和異質性同其多任務管理能力有關,即能力出眾的副職更有可能“能者多勞”。在部門數量既定的情況下,分管意味著“切蛋糕”,所以分管特征是副職之間相互博弈和權衡的政治結果。分管也可能是“缺什么補什么”,即為了達到進一步提拔某位副職的要求而補齊多個崗位的工作經歷(訪談20181019C)。我們初步探討了副職分管的影響因素,但是仍然有必要考察其他前因。與此同時,分管領導之間會發生微妙而復雜的互動,對此可以研究領導班子的結構(多樣性)、功能與影響,以豐富我們對集體領導制的認識。
在這些方面,最近一些研究進行了有益嘗試,[30]-[33]但有必要開展更多的研究。中國每五年都會進行一次大幅度的機構改革,而部門分合為調整分管工作提供了契機。不同時期政府的政策焦點和關鍵議程不同,這可能會影響分管型副職的設置及其相互關系。比如,可以聚焦某個轄區并對其進行縱貫研究,探究不同屆或時期的領導更替及其對分管領導配置的影響。進一步研究分管領導的邏輯、特征和前因后果,將有助于我們揭開官僚制的運作奧秘。
又次,副職領導與其分管部門之間的關系是特別值得關注的領域。目前的研究仍然聚焦轄區政府,而對具體政府部門的關注不夠。轄區政府之間的比較固然重要,但同樣值得關注的是(如果不是更值得關注的話),不同部門之間的差異及其前因后果。單純將轄區政府作為一個整體進行研究,可能忽略乃至抹殺了政府部門作為獨立決策單元的重要性。此外,可以反過來研究分管特征對副職的仕途和風險的影響,以及部門對分管領導的影響。
分管本身是技術問題,但也是政治權力問題,因為分管部門的數量、重要性和風險性同副職的績效和仕途密切相關。比如,分管型副職是否會因為其所分管的工作績效而獲得擢升?當然,部門也會反過來影響副職,特別是一些部門主管掌握實質性權力,而副職則會被“架空”或權力虛化。
比如,一位受訪副職領導談到:“基本上是誰的人聽誰的,因為是你提拔的就會聽你的。‘動人’只有書記可以,所以分管領導受夾板氣,沒辦法管一些大的局,因為不聽你的,你對他也沒辦法。但是,分管領導也有‘殺手锏’,那就是績效考核和問責。比如,可以在考核時說你不合格,或者你不聽話就通報,三次通報就有紀委調查,讓你學乖了。對于小的局,沒有油水、也不重要,分管領導也不管你,只要不出事就可以。”(訪談20181104A)所以,副職領導對部門運轉是否重要以及如何影響部門行為也值得未來加以研究。
最后,有必要研究分管領導對部門間關系特別是跨部門合作的影響。值得研究的問題是,由共同副職分管的部門之間是否會有趨同性?比如,同一副職分管的部門之間是否會更傾向于合作?不同副職分管的部門之間如何協調?如果副職分管的部門職能異質性較高,是否在理順關系方面很難順暢?對這些問題進行研究,將深化我們對分管領導的認識,并為揭示中國官僚制的運作邏輯提供啟示。
考慮到不同層級的政府在分管領導的匹配方面可能會有所不同,未來可以研究地級市、縣級政府的分管邏輯。省級政府部門的決策功能遠大于執行功能,而市縣政府部門則恰恰相反。這種層級差別會影響分管型副職的安排,以及其同部門或職能的匹配關系。與此同時,“上下一般粗”和職責同構的組織結構,決定了各級政府的分管領導具有很強的關聯性。因此,中央、省、市、縣的分管領導模式存在一定的互動性,而對此則有必要研究。

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