當前位置: 首頁 ? 調查研究 ? 王裕根:基層政府綜合治理的體制基礎與實踐機制——以一起林權糾紛為個案分析

王裕根:基層政府綜合治理的體制基礎與實踐機制——以一起林權糾紛為個案分析

[摘要] 在具體個案中分析基層政府的綜合治理邏輯,可以進一步認識綜合治理的體制基礎、實踐及其功能。基層政府考慮到維護地方社會穩定、矛盾糾紛本身的復雜性和延伸性以及單一解決手段和方式的局限性等情況,通常要采用綜合治理的方式化解矛盾糾紛。基層政府開展綜合治理,意味著國家權力進入到基層社會的秩序生產中,這回應了轉型期基層矛盾糾紛治理的需要。黨政體制為基層政府開展綜合治理提供了權威性資源,并支配綜合治理的實踐。綜合治理實踐的機制表現為基層政府領導的注意力傳遞、臨時機構的非科層化治理以及基層社會的關系資源整合等方面,正是通過這些機制使得基層政府能夠應對上級政府綜治維穩的目標考核壓力。

 

一、問題起源

《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確指出,“鄉村振興,治理有效是基礎”。對于基層政府(本文指鄉鎮政府)而言,如何進行有效治理從而實現鄉村振興戰略目標已成為新時代的重要任務。長期以來,加強和創新社會治理方式、維護社會穩定是基層政府的重要責任。當前,伴隨著社會的轉型發展,各類社會矛盾和利益糾紛不斷增加,并日益呈現出多樣化和復雜化特征,這給基層政府加強社會治理帶來了新的挑戰。實踐中,基層政府常常要用綜合治理(簡稱綜治)的方式化解一些重大矛盾糾紛和突發事件,這常常表現為社會治安領域的綜合治理。綜合治理將調動多方主體和單位的力量參與到重大矛盾糾紛處置中,并采取法律、政治、經濟、教育等多種手段,開展多元化方式治理。綜治的目的在于“治”,并構成中國法治建設實踐的重要特征。[1] 為了有效應對和化解基層社會的重大矛盾糾紛和突發事件,基層政府大都成立了綜治辦(政法辦)、信訪辦、維穩辦等組織機構,具體負責日常的綜治維穩工作。

針對基層政府綜治維穩的方式、手段及現狀,不同學者提出了不同的看法。有學者認為,基層政府與上級政府之間的權責不對等給基層政府帶來巨大的維穩目標考核壓力[2]。也有學者認為,由于常規性治理資源比較短缺,使得基層政府在綜合治理的工作中遵循“事件性治理”邏輯,并在處理重大矛盾糾紛和突發事件時,基層政權往往呈現“應急性”特征。[3]而有學者則進一步指出,基層政府在處理和化解重大矛盾糾紛時,常常采用各種非正式手段維護社會穩定,這些手段常常帶有“反法制性”[4],將出現 “維穩恐懼癥”和“越維越不穩的怪圈”[5]。從社會穩定基本態勢來看,有學者指出,通過壟斷政治權力和暴力機器來維護社會穩定的方式是一種“剛性維穩”[6],但也有學者認為,政治權力高壓下的“剛性穩定說”不能解釋我國社會基本穩定的形成原因。事實上,之所以中國社會的基本面是穩定的,是因為在全國范圍內執政黨組織體系和國家政權組織結構的治理是有效的。而通過采用法治維穩的方式,基層政府完全有可能跳出運動式維穩而邁向制度性維穩。[7]

上述學者從不同的角度分析了基層政府綜治維穩的機制及其影響,但不夠系統和全面,仍存在以下幾個方面的問題值得進一步探討。首先,如果說采用綜治手段進行維穩導致“越維越不穩”的怪圈,但從現有實踐經驗來看,我國社會卻總體上保持穩定,那么為什么基層政府卻能總體上保持社會的穩定呢?其次,如果說基層政府與上級政府存在權責不對等的情況,并且時常面臨上級維穩考核的壓力,那么基層政府又是如何運用綜治的手段保持社會穩定呢?最后,為什么基層政府能夠采用綜治手段化解重大矛盾糾紛,基層政府綜治機制的運行條件是什么呢?上述這些問題仍然需要結合具體實踐展開經驗分析。

應當看到的是,即便基層政府長期處于權責不對等的體制中,但仍能通過綜治的手段和方式化解一些重大矛盾和糾紛,從而保持基層社會的總體穩定。這說明,基層政府采取綜治的手段和方式化解重大矛盾糾紛和突發事件有一定的合理性。因此,要系統全面地認識綜治維穩的機制及其功能,最好的辦法就是擯棄那些“維穩不穩權”的道德話語和價值判斷,并置身于基層政府的行動邏輯,考慮其化解矛盾糾紛時所處的場域環境,經驗性認識基層矛盾糾紛的綜治機制。

基于此,本文擬研究基層社會矛盾糾紛的綜治維穩機制,基本思路是圍繞以下問題展開:為什么基層政府在化解重大矛盾糾紛時會采用綜治手段?綜治機制的運行條件是什么?基層政府如何組織開展綜合治理?本文的經驗材料主要來自筆者及所在研究團隊于2017年6月在贛中林縣的實地調研(按照學術慣例,本文涉及人名地名都進行了匿名處理)。經驗材料主要包括訪談一線綜治干部化解重大矛盾糾紛的經過、實地參與觀察矛盾糾紛的化解過程以及查閱相關檔案資料。

二、基層政府綜合治理的個案分析

(一)林權糾紛的基本概況

贛中林縣T鄉的周村,是一個宗族性村莊,有不同的房頭之分。周富勝和周富興是該村村民,卻不屬于同一個房頭。兩個房頭在村里面都聯系著十多戶“自家人”,大約每個房頭有100多號人,勢力相當。兩個房頭之間因為田地、山林之間的糾紛歷來斗爭比較厲害,相互暗自較勁,有時甚至一觸即發。兩個房頭的摩擦最早源于退耕還林補助款的發放事宜。那是在2006年,當時富興任周村支部書記,在落實退耕還林政策時違規操作,以權謀私,后來富勝經過省長手機熱線進行信訪。信訪函轉到縣里面后,縣委副書記組織縣林業局、綜治辦以及鄉鎮黨委政府進行聯合調查。調查發現,富興不按縣里文件要求,沒有經過招投標手續,直接承包了富勝所在小組的退耕還林項目,導致林地承包戶的租金沒有完全落實。富勝抓住這一點不放,接連以富興給縣里主要領導送禮行賄、不收自己房頭人的計劃生育罰款以及牛被富興毒死等理由多次通過省長、市長手機信訪熱線反映。后來經過鄉政府組織多方核實,富勝舉報的情況完全不實。然而,事情并沒有到此結束。富勝始終認為,富興在村里面橫行霸道,仗著自己的宗族人多、權勢以及關系經常侵占村民財產。2010年,縣林業局把村民的林業證發放到了富興手中,富興并沒有發給村民。富勝認為,林權證被富興“卡住”了,于是又通過省長、市長手機熱線信訪,反映富興林權證被扣事宜,借此打擊富興的房頭勢力。

信訪轉到T鄉政府之后,鄉政府主要領導比較重視。由于這個事情牽涉到村民與村干部之間的矛盾以及村莊內部宗族力量的對抗,因此鄉黨委書記書記專門組織常委會聽取相關蹲村干部匯報,研究解決方案。會后,鄉黨委決定專門成立調處小組,由鄉黨委副書記兼紀委書記為組長,人大副主席、綜治專干為副組長,相關蹲村干部及綜治干部為成員,協調處理此事。他們經過調查得知,90年代,響應縣里號召,村民在山上植樹造林,發展山林經濟,但當時并沒有確權到農戶。林改政策下來后,村民以為可以拿到林權證,但由于果園山地的產權已確認給了村集體,所以村民需要與村集體簽訂承包合同才能拿到林權證。后來,經過鄉村兩級協調,并通過村民代表大會決定,方案是如果村民想繼續承包山林,則應該交100元承包費用給村集體,并簽訂山林承包協議,才可以換發林權證。但是,村民代表大會決定后,依然有100多戶村民都沒有交這項費用,其中主要是富勝那邊的房頭農戶。富勝等村民認為,這個樹是村民自己私人種的,不需要交費用,而且富興不發給林權證是想欺負他們那個房頭,為此兩個房頭之間經常吵架。事后,由于這部分村民遲遲沒有交錢,也就沒有拿到林權證,而一直放在了富興手中。富勝和富興之間的矛盾日益演化為村莊內部房頭力量的對抗,于是鄉政府出面協調解決。

事實調查清楚后,鄉協調小組成員主要做了三個方面的工作:一是建議T鄉黨委免除富興的支部書記職務,以緩解周村兩個房頭之間矛盾;二是上報縣政府主管領導,請求協調縣林業局、司法局的同志下鄉給農民講解林改的相關政策;三是要求駐周村的鄉里蹲村干部密切關注村民的思想動態,以防止群體性事件的發生。盡管如此,富勝也在不停地上訪反映此事,但基本上每次上訪的結果都一樣。T鄉黨委政府在信訪答復意見書中指出:“經與周村干部協商,為解決相關村民的山林流轉和林權證的發放問題,將重新召開全體黨員、群眾代表大會,按照相關政策討論研究集體山林流轉及林權證等問題。”也即,鄉政府并沒有明確給出具體處理意見,只是在調查事實的基礎上,提出了具體解決建議。每次答復意見收到后,富勝總是不滿意,總是通過省長和市長手機熱線信訪。對此,T鄉綜治專干認為,“他多次上訪也沒有辦法,我們還是這樣答復。只要不打架鬧事。” 隨著時間的推移,與富勝不是同一個房頭的村民開始交承包費換林業證。而富勝本人雖然減少了上訪的頻次,但最終還是沒有交承包費給村集體,并且他在縣城找了工作,也不在關心村里面的事情,兩個房頭的摩擦也漸漸減少,久而久之日益恢復平靜。(案例來源于筆者于2017年6月在江西贛中林縣調研)

(二)案例的進一步分析

首先,林權糾紛背后的實質是房頭力量對抗。村民富勝與村支書富興的糾紛表面上屬于林權證糾紛,實際上是村莊兩個房頭之間的糾紛。當村民周富勝頻繁信訪,并且其涉及到的林權矛盾糾紛利益主體眾多時,基層政府的力量通常需要介入處理。這是因為,一方面村民上訪可能影響到區縣政府對鄉鎮政府的綜治目標考核;另一方面,當矛盾糾紛的主體涉及到多人,并且可能引發群體性事件時,基層政府往往要妥善處理。尤其是在南方宗族性村莊,宗族內部的房頭力量在日常生活中或明或暗且時刻存在對抗。同時,基層政府亦能夠根據過往的處理經驗能夠及時敏銳地察覺這一點。富勝與富興的糾紛實質上反映了宗族內部房頭的對抗,因此T鄉政府在處理他們之間的糾紛時,首先堅持一個“只要不打架鬧事”的維穩底線,以防止群體性事件的發生。其次采取了一種模糊的態度,并沒有明確表示支持哪個房頭,而是把這個糾紛放在了村莊,讓村民代表大會解決。之所以這樣做,一方面是為了維護村莊生產生活的基本秩序,另一方面從政策和技術層面來看,林改政策涉及到歷史遺留問題和政策導向問題,解決起來也相對困難。因為這涉及到很多村民的利益,如果處理不得當,將引發次生的綜治維穩問題。而從現實層面來看,要解決這些問題需要縣里相關職能部門支持,但T鄉政府作為最低一級政府,并沒有那么多治理性資源去解決。換言之,即便T鄉政府要解決此類矛盾糾紛,但通常也會顧忌歷史遺留問題以及國家的林改政策,否則可能會造成更多的矛盾糾紛,這就與綜合治理的初衷相違背。

其次,基層政府對林權糾紛進行綜合治理的考慮因素。通過分析上述糾紛的產生原因及其解決過程,不難看出,基層政府采用綜合治理的手段基于以下考慮:一是,矛盾糾紛的處理涉及到維護社會穩定。這里的“穩定”并不是說要造成了實際的后果,而是說通過綜合治理手段消除不穩定因素。上述糾紛并不僅是村民與村民之間的林權證糾紛,而是村民與村干部乃至村莊內部不同房頭力量的對抗。在這種情況下,基層政府在依法依規答復信訪人時,也會時刻注意把影響矛盾擴大的因素減少。例如,T鄉黨委把周富興的支部書記職務免除,這其實是在減少宗族間對抗的力量,從而防止在宗族內部之間發生群體性事件。二是,矛盾糾紛本身的復雜性和延伸性。按照一般邏輯,如果是簡單的家庭、鄰里矛盾糾紛,村級組織、權威人物或者相關部門就能化解,但如果糾紛涉及到村民與村干部時,則村莊的內生力量難以解決,而必須借助國家力量。質言之,如果周富興和周富勝僅僅是因為林權證發放問題而產生糾紛,完全可以由縣林業局進行調解。但問題在于,這個矛盾糾紛不僅涉及到干群矛盾,還涉及到林改政策和林權的歷史遺留問題,乃至村莊內部的派性斗爭問題,具有較大的延伸性,因此必須由基層政府妥善處理、綜合處置。三是,單一手段或者力量難以控制矛盾糾紛的擴大。在上述糾紛的處置中,如果僅靠綜治干部做工作,而不調動縣林業局和縣司法局的力量聯合調處,那也很難把矛盾糾紛的事態控制。而縣林業局給予林業政策上的業務指導以及縣司法局給予法律上的咨詢服務,回應了林權證糾紛調處中的專業化解決需求。因此,基層政府考慮到事件本身的復雜性和延伸性,并且在治理性資源和話語權日漸喪失的背景下,[8]顯然靠單一手段或力量難以解決矛盾糾紛,必須采用綜合治理。

最后,村莊內生力量日趨瓦解需要國家力量介入村莊秩序生產。在傳統中國,基層社會的矛盾糾紛通常由社區、鄉鄰的權威人物進行調解,也即,村莊糾紛的調解基本不經過官方的司法機構進行處理,費孝通稱這是“無訟”的鄉土中國本色。[9]黃宗智從歷史檔案出發,進一步驗證了 “無訟”存在的社會基礎。他認為中國在晚清時期形成了一種集權的“簡約治理”模式,即基層社會存在半正式行政的官僚體系,社區、鄉鄰的權威人物對基層社會矛盾糾紛調解效力也能得到官方認可。[10]杜贊齊則通過考察民國時期的國家政權與鄉村社會的互動關系之后,認為鄉村社會的糾紛解決主要靠基層社會“權力的文化網絡”來推動。[11]但在轉型期的鄉村社會,各種利益格局被打破,群體性事件日漸增多[12],它已不在是費孝通先生所提出的“鄉土中國”和“熟人社會”場景,而是發生了社會結構的轉型。這主要表現為,鄉村社會人口流動性不斷加大、人際關系日益理性化、道德權威力量日漸喪失、村級組織功能日漸下降等結構性力量的變化。在此背景下,基層社會的糾紛解決需要國家權力的力量介入。[13]從林權糾紛的起因和解決過程來看,由于涉及到村干部和村民之間的矛盾糾紛以及村莊內部的宗族斗爭,所以村干部作為村莊的“當家人”和“代理人”來處理鄉村矛盾糾紛的功能不斷喪失,因此傳統村莊內部的結構性制約力量日趨瓦解。而在傳統村莊的內部制約力量難以解決宗族之間的矛盾糾紛時,為了有效維護基層社會的穩定,則需要T鄉黨委政府代表國家力量介入,并在實踐中采用一種綜合治理的方式推進糾紛的化解。基層政府對矛盾糾紛的綜合處理,意味著國家權力進入糾紛解決的場域。國家權力干預糾紛解決有助于基層矛盾糾的順利化解,防止事態的擴大,保證村莊秩序的自我生產與再生產。通過國家權力的干預,基層社會的秩序得到一定的控制,社會能夠保持基本穩定。

三、基層政府綜治維穩的體制基礎

有學者認為基層政權是一種“維控型政權”,也即,鄉鎮政府缺乏主動回應鄉村社會治理需求的能力,只能運用各種策略和技術來完成自上而下的壓力型任務,同時,調動一切正式和非正式的力量與技術手段來應對危及鄉村社會穩定的突發事件,以維持鄉村社會的基本穩定。[14]這雖從側面反映了基層政府運作于壓力型體制與鄉土社會之間的處境,但不能完全反映基層政府綜合解決社會矛盾糾紛的能力。辯證來看,如果基層政府被動回應社會治理的需求,那么在高壓推動下,這種被動壓力也會在一定程度上轉為主動適應。這常常表現為,基層政府為了完成年度綜治考評的任務,會根據矛盾糾紛的具體態勢,運用多種手段開展矛盾的調處,從而做到“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。可以說,正是因為基層政府主動適應糾紛解決的壓力,并在綜合治理實踐中積極地應對和處理矛盾糾紛,所以才有效地維護了基層社會穩定。那么,基層政府是如何調適維穩的目標考核壓力呢?其在綜合治理機制中是如何表現的呢?

(一)黨政體制是綜合治理的權威性資源

基層政府能夠充分發揮黨政體制的優勢調適維穩的目標考核壓力。黨政體制的核心是黨領導一切。黨政體制內嵌于基層政府的人事安排中,并在基層矛盾糾紛綜合治理的實踐機制中發揮重要作用。這表現為,在重大矛盾糾紛解決中,通過發揮黨總攬全局、協調各方的作用,有利于調動和整合多方資源開展矛盾糾紛的綜合治理。這構成我國黨政體制在解決矛盾糾紛方面的獨特優勢,通過發揮這種優勢,基層黨委和政府能夠有效整合各方面資源處理矛盾糾紛,從而應對上級政府維穩目標考核的壓力。因此,黨政體制在基層政府開展矛盾糾紛的綜合治理以及維護社會總體穩定方面發揮了重要功能。

從基層政府的治理資源角度看,黨政體制的嵌入為綜合治理工作提供了制度性資源。以往學界在談及基層政府的治理資源時常常會聯系到人、財、物等方面的資源進行論述,事實上,從更加廣義的角度看,構成基層政府權力運轉的資源分為配置性資源和權威性資源。在基層,雖然人財物屬等配置性資源有限,但是權威性資源卻是穩定和客觀存在的,二者共同構成基層政府權力運行的條件,而“資源是權力得以實施的媒介,是行為在社會再生產中具體體現的例行要素。”[15]從某種程度上說,也可以認為,黨政體制為基層政府開展綜合治理提供了體制優勢,使得基層政府能夠組織和協調相關力量通過多種手段和方式解決矛盾糾紛,從而構成一種基層政府的權威性資源,實現了基層政府的權力構造,這為國家權力解決基層社會矛盾糾紛提供了前提。從本質上看,這種權威性資源內嵌于黨政體制中,并不會因為基層政府常規的治理性資源而喪失。相反,正式這種黨政體制的權威性資源構成了基層政府權責不對等、常規性治理資源不足的重要補充機制。由于有了這種機制的存在,無論碰到什么樣的矛盾糾紛,基層政府都能夠有較強的應對能力。同時,基層政府能夠充分發揮黨政體制的權威性資源,重塑基層政府常規的權力運行。正因此,基層政府綜合治理的運行才顯得具有體制基礎和優勢,從而有效地維護了基層社會的穩定。

(二)黨政體制為基層政府開展綜合治理提供了基礎

具體來看,黨政體制下的綜合治理工作最明顯的表現為,基層綜治維穩工作實行黨政同責。黨政同責制具體體現為基層政府綜合治理工作中的組織和人事安排上。一方面,從組織結構來看,當前鄉鎮一級政府都設置了社會治安綜合治理委員會,其成員單位包含了黨政系統各個部門。這意味著,各個部門都有社會治安綜合治理的職責,需要配合地方黨委和政府共同開展綜合治理工作。社會治安綜合治理委員會下設社會治安綜合治理委員辦公室(簡稱綜治辦),其主要職責是在黨委和政府的統一領導下,負責組織和協調重大矛盾糾紛的處理。與此同時,基層政府的綜治辦也是各單位、部門以及村社的考核主體。同樣,各單位、部門以及村社是綜治辦的考核對象,因此各單位、部門和村社必須在綜治辦的組織協調下開展綜治工作。另一方面,從具體的人事結構來看,社會治安綜合治理委員主任一般由鄉鎮黨委和政府的主要負責人擔任,而綜治辦主任通常是由主管政法工作的副書記或者政府副職領導干部擔任。這意味著,基層黨委和政府的主要負責人對本地區的社會穩定負領導責任,而主管工作的副職干部負直接責任。從管理學和組織社會學的角度來看,這種組織人事安排有利于提高綜治工作機構的組織權威,同時也為基層黨委和政府組織協調各方資源應對和處置重大矛盾糾紛提供了制度裝置。正如一位主管政法工作的鄉鎮黨委副書記這樣說道:“條塊都是社會治理的細胞,綜治辦作為社會綜合治理的管理部門,能夠深入到各個部門。有了這個組織機構,出了事情,有領導全方面調度,戰線都是條條的,領導小組結合條塊深入各個領域。這相當于一個網,手面一提,全部都起來。”

前文所述的矛盾糾紛也都能夠生動地體現綜合治理實踐中黨政體制運行的軌跡。如上述林權糾紛中,當T鄉黨委書記聽到周村內部林權證糾紛的匯報時,敏銳的意識到糾紛事態的嚴重性,于是指示T鄉綜治辦工作人員妥善處理。但由于林權糾紛涉及林改政策以及法律政策方面的問題,需要縣里相關職能部門支持,所以T鄉黨委書記向縣里主管林業工作的副縣長匯報,請求協調縣林業局和司法局的同志協助鄉鎮黨委和政府解決。由于T鄉黨委書記高度重視這起糾紛的解決,表明這起糾紛可能影響到社會穩定,所以在縣林業局和縣司法局也都加入到矛盾糾紛處置中。盡管如此,矛盾糾紛的綜合治理工作還是需要T鄉黨委和政府負推動。對此,T鄉政府成立了由黨委系統的副書記(綜治辦主任)、人大系統的副主席、綜治干部、林業干部蹲村干部以及相關村干部為成員的協調小組,其中黨委系統的副書記為組長,主要組織和協調各方面的力量參與到矛盾糾紛化解中,并對接縣林業局和司法局的業務指導,而小組成員則利用各自掌握的優勢資源配合組長的工作。在具體工作中,小組成員在組織的統一領導下開展工作,這表現為,林業干部提供林權證頒發的政策咨詢,綜治部門負責答復周富勝的上訪以及調解當事人的糾紛,相關蹲村干部與村干部密切掌握主要村民房頭的思想動態以及找好與當事人關系比較好的人進行勸解。最后,上述糾紛的解決是在黨委統一的組織領導下,充分發揮黨總攬全局、協調各方的作用,不斷動員和整合各有關方面的資源開展綜合治理,有效地控制了宗族內部之間的林權證糾紛,維護了村莊社會的穩定。

四、基層政府綜治維穩的實踐邏輯

不少學者在關注基層社會矛盾糾紛的化解過程時,都會談及綜合治理的方式和手段。例如,有學者認為在轉型期的社會,基層政府時常要處理一些“非常規性糾紛”[16],但既有的科層制治理模式又難以化解此類糾紛,因而基層政府常常需要采取綜合治理的手段和方式。也有學者在具體分析“能動司法”、“大調解”等基層治理技術時,把它們放在綜合治理的視野下討論其功效。[17] 但總體上看,這些學者并沒有從基層政府的組織行為角度全面分析基層政府如何組織力量和資源進行綜合治理。因此,本文接下來將根據上述案例的基本情況,進一步分析基層政府綜合治理的實踐邏輯。

(一)領導注意力傳遞

從上述糾紛發生的起因來看,周富勝因林權證的發放事宜而持續上訪只是矛盾糾紛的表象,而實質是村莊內部房頭力量借林權證事宜進行新一輪的對抗。在此背景下,基層政府主要領導看到了矛盾糾紛的嚴重性,于是對該起糾紛的處置非常重視。從政府決策的注意力傳遞來看,領導注意力傳遞分為兩層:一是周富勝持續上訪引起了上級領導的注意,然后上級領導通過給鄉里主要領導做出指示,于是上級領導的注意力嵌入到鄉里面的具體工作中;二是鄉里主要領導在得到上級指示后,組織開展常委會研究解決方案,并為隨后的工作中做出相關決定,以吸引鄉村干部的注意力。上述兩層注意力的傳遞是根據糾紛發展的事態以及維護村莊社會穩定的考慮而產生的,并在具體實踐中指引著鄉村干部的具體工作。

上級領導做出的批示一般涉及到鄉鎮黨委政府的中心工作。而維護社會穩定一直以來都是基層政府的中心工作,所以領導批示和指示要解決的矛盾糾紛,一般關涉到維護地方社會穩定。而鄉黨委政府主要領導高度重視,這將給鄉鎮政府所有干部釋放了糾紛解決的緊迫性信號,并日益嵌入到基層干部的日常工作安排中。一旦得到領導重視,這意味著領導非常關心該起矛盾糾紛的化解,而矛盾糾紛化解的效果甚至影響到上級政府主要領導對下級領導的能力考驗。基層政府主要領導重視矛盾糾紛的處置,在某種程度上,也是為了給自己將來在上級領導面前匯報工作時的一種活動準備。因為只有下級領導重視了,上級領導才不會因為下級領導的領導不力而加以嚴厲訓斥和懲罰,也不會因為非領導不力的事由影響主要領導的職務晉升。從客觀效果來看,領導重視矛盾糾紛的解決,達到了整合鄉鎮各相關單位資源的目的,減少了糾紛化解過程信息不暢、各自為政的混亂現象,從而及時有效地化解矛盾糾紛。

(二)組建非科層化的臨時機構

領導注意力傳遞最終是需要落實到每一個干部的執行上。而干部的執行則需要在具體的組織機構統一領導下,才能集中各自的注意力開展矛盾糾紛的化解。在處理重大矛盾糾紛時,基層政府通常需要相應的臨時組織機構來對接領導的任務安排,從而調動與分配具體的治理資源和力量。[18]實踐中,在具體處理矛盾糾紛時,基層政府常常組織工作專班、工作組或者調處小組進行任務分配和分工。同樣,在處理周村的林權證糾紛時,鄉政府組成了協調小組,并且該協調小組的成員中有三個鄉里面的領導干部,這一方面體現了鄉黨委和政府對該起糾紛的重視,另一方面也為該組織機構協調鄉里相關單位和縣里相關職能部門參與到宗族內部矛盾化解提供了組織前提。相比區縣級政府而言,鄉鎮一級政府的干部工作是綜合性的而不是專業性的,所以在組建臨時機構開展矛盾糾紛的綜合治理較少遇到“條塊”的制約。相反,正是因為基層社會事務的多樣性和復雜性,以及鄉鎮干部工作的綜合性,所以鄉鎮政府在處理重大矛盾糾紛時,能夠迅速回應基層社會治理的問題,組建非科層化的組織機構來滿足某一時期某個特定任務的工作需要。

在完成具體工作任務之后,完成某件事務的臨時性組織機構就會撤銷,但處理其他事務的臨時機構依然普遍存在于鄉鎮政府中。從基層政府的組織形式來看,“鄉鎮政權組織既非按照科層制的權力結構設置,也非遵循程序化、專業化和制度化的運作方式,而是以互為平行的、靈活多變的工作組替代了按科層制原則設置的運作程序和運作方式,”[19]所以我們看到,在T鄉組織各方力量處理周村的矛盾糾紛時,協調小組的成立是為了解決村莊內部的林權矛盾問題和宗族內部房頭力量對抗的問題,其工作任務和目標相對明確和具體。通過明確協調小組的任務,有利于對接縣林業局、司法局的業務支持,也有利于明確矛盾糾紛化解的處置責任,使得基層干部能夠集中注意力資源開展工作。可以說,這種臨時機構發揮了組織動員和協調性功能,是基層政府堅持綜合治理的常規舉措。

(三)整合社會關系資源

在鄉鎮開展矛盾糾紛的綜合治理實踐中,鄉鎮干部首先會了解矛盾糾紛當事人的具體訴求以及當事人背后的社會關系。其次針對不同當事人的性格、脾氣以及所處的村莊關系,具體分析矛盾糾紛的破解口。在此過程中,鄉鎮干部會調動兩種關系資源參與到矛盾糾紛的處置中:一是與鄉鎮干部關系比較好的在任村干部或者曾任村干部,他們平時與鄉鎮干部關系密切,人情、面子以及感情交換頻繁,通過調動他們參與糾紛化解中,有利于彌合官僚制與鄉土社會的沖突;[20]二是調動糾紛當事人的朋友、親戚等力量,讓其勸說當事人盡快接受政府的調解協議。這兩類關系資源的調動貫穿于基層政府綜合治理的全過程,直到矛盾糾紛完全化解。同樣,在處理宗族內部的林權證糾紛時,協調小組需要考慮到當事人在村莊社會關系中的狀況以及背后的宗族力量,以及針對糾紛本身發生的緣由做一個細致的考察,從而整合各種社會資源參與矛盾糾紛處置中。

在林權糾紛處置的過程中,協調小組成立后,通過前期的了解和調查得知,周村的村民并不是所有的人都會像周富勝那樣持續的堅持上訪,而是會根據協調小組的意見,與村集體簽訂林權承包協議,盡快換取林業證。在此前提下,充分考慮到不同農民對發放林業證的態度,是協調小組吸納社會力量開展綜合治理的前提。具體來看,對于那些本不屬于周富勝房頭而又不肯交費換林業證的村民,盡量通過各種社會關系做工作,讓其支持協調小組的工作;對于那些屬于周富勝房頭并且支持其上訪的農民,則調動其身邊的親戚朋友進行勸說,以表明政府的處理立場,做好溝通工作,以防止事態進一步擴大。而這些工作通常由鄉里面的蹲村干部來做,這是因為,蹲村干部對周村的情況比較熟悉,每家每戶的社會關系和力量都也熟悉,在做工作時能夠熟練利用人情感化和面子交換。也正因此,基層政府在處理周富勝和周富興的矛盾糾紛時,才如此有底氣的說:“只要不打架鬧事就好。”這充分說明,T鄉政府在處理這類糾紛時,十分了解當事人的性格及其訴求,也知道事態的發展并不會沖擊地方社會的穩定。盡管周富勝會持續上訪,但只要他不挑起宗族群體性事件,基層政府也就堅守了綜治工作的維穩底線。總之,整合社會力量參與糾紛解決,原則是“在矛盾糾紛面前,只做減法,不做加法。”

經過上述綜合治理的實踐機制,基層政府基本上能夠處理好一些重大矛盾糾紛、突發事件以及群體性事件,從而實現了基層社會秩序的穩定。如果說基層政府對矛盾糾紛的綜合治理表明國家權力進入基層社會的糾紛解決的場域,那么當今基層社會秩序的形成是一個國家權力與鄉村微觀權力相互溝通、理解以及在此基礎上妥協與合作的過程。[21]在此過程中,既在一般意義上深刻揭示了轉型期鄉村社會矛盾糾紛復雜多變的特征,也凸顯了基層政府綜合治理實踐的法治秩序價值。并且從國家法律建構的外部秩序角度來看,基層政府開展綜合治理旨在協調生產的是一種內在秩序。

五、結語與討論

轉型期的鄉村社會矛盾糾紛變得日趨復雜,傳統的簡約治理模式難以回應基層矛盾糾紛治理的需要。林權糾紛案件中,不僅涉及到政策層面、法律層面的問題,還涉及到村莊宗族力量之間的沖突問題。這些問題之間具有復雜的關聯,單一解決手段和方式難以化解。如果不處理好問題,將會影響到村莊社會的穩定。正是在這種情況下,基層政府面臨較大的綜治目標考核壓力。但是,基層政府通過主動適應糾紛產生的態勢,充分發揮黨政體制下的權威性資源開展綜合治理,有效地維護了村莊社會的總體穩定。這種綜合治理實踐的機制主要是通過領導的注意力傳遞,并在專門組織機構的統一領導下落實到每個干部的執行上,同時通過整合基層社會各種關系資源加入到矛盾糾紛中,從而順利推進村莊矛盾糾紛的化解。

自黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以來,中央明要求各級黨委政府主要領導干部要增強運用法治思維和法治方式防范和化解矛盾糾紛的能力。黨的十九大報告也進一步明確指出,要“打造共建共治共享的社會治理格局,加強社會治理制度建設,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”與此同時,中央提出堅持自治、法治、德治相結合的鄉村治理格局,這意味著中央對我國鄉村社會治理目標提出了新的定位,對鄉村社會治理方式和手段提出了新的要求,更意味著鄉村社會治理法治化是今后綜治工作的重要方向。從基層政府的行為選擇來看,推進基層社會治理法治化,應增加基層綜治工作中的法治考核比重,正確評估重大矛盾糾紛處置的效果,同時要激活基層政府法律顧問的功能,推進基層政府的決策科學化和法治化,不斷提高基層干部的學習適應能力,讓基層干部能夠掌握先進的治理技術,提高基層社會治理的智能化和專業化水平。

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The institutional foundation and practical mechanism of comprehensive governance and stability in t in China’s Grass-roots Government ?

——A case study of dispute over a forest right

Wang Yuen

(School of law, Zhong nan University of Economics and Law, Hubei, Wuhan; 430073)

Abstract: In a forest rights dispute case, by analyzing depth the comprehensive governance of the logic of grass-roots government, we can understand the comprehensive governance of the system, function and existence basis. By analyzing the case, we can draw the conclusion that the grass-roots government usually takes the way of comprehensive governance to resolve disputes by considering the maintenance of local social stability, the complexity and extension of contradictions and disputes, and the limitations of single solutions. The comprehensive administration of the grass-roots government means that the state power has entered the order production in the grass-roots society, which responds to the need for grass roots conflicts and disputes in the transformation period. The system provides authoritative resources of grassroots governments to carry out comprehensive governance, the practical mechanism in grass-roots government are leadership attention transfer, set up temporary work agencies and the integration of social forces, and through these mechanism ,it makes the grass-roots government deal with the higher pressure target stability assessment of government. Comprehensive governance and rule by law reform are the efforts of the local government. In the future, we should start from setting up the right direction of rule of law and maintaining stability, attracting legal advisers to participate in the handling of major contradictions and disputes, and strengthening the learning ability of grassroots civil servants.

 

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