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王裕根:項目制重塑國家與農民關系的機制分析——基于浙西北Z鄉的調查

[摘要] 后農業稅時代,項目制成為觀察國家與農民關系的重要窗口。基于浙西北Z鄉調研發現,項目資源的體制耗散以及項目轉包分包的利益阻截不能使國家項目資金完全落地,與此同時,地方政府通過制度的內部控制回應了項目下鄉過程中的資金流失問題。在此過程中,項目制不斷形塑農民的國家形象。由此,國家與農民的關系需要從中央政府與地方政府兩個層面去分析項目制如何形塑農民的國家形象。一方面,從地方政府與農民的關系來看,項目制強化了農民對地方政府自利的想象,也影響了干群關系。另一方面,從中央政府與農民的關系來看,項目下鄉提升了農民的國家認同感,這在一定程度上反映了項目制的治理績效,同時也表明嵌入式國家自主性得到實現。

 

一、文獻回顧與問題提出

取消農業稅后,縣鄉財政體制發生變革,縣鄉財政收入主要依靠上級政府轉移支付。與此同時,鄉村公共事業的發展也主要依靠國家通過各種項目的形式進行財政補貼。隨著國家不斷加大對農村建設項目的投入,鄉村公共資源的供給逐步形成了“項目下鄉”“項目進村”的制度模式。針對項目制實踐機制,不同學者提出了不同的分析進路。

首先,研究了項目制的治理機制。折曉葉、陳嬰嬰認為,在項目資源分配與項目下鄉的過程中,不同層級的政府存在不同的行動策略和資源配置方式,形成了國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制以及村莊的“抓包”機制(折曉葉、陳嬰嬰,2011)。渠敬東則從整體上分析了項目制的制度邏輯,認為項目制結合了行政邏輯和市場邏輯,突破了以往單位制的組織控制形式,是一種新的國家治理方式(渠敬東,2012)。其次,分析了項目制中的政府行為。周飛舟以具體個案分析了項目財政資源在縣鄉兩級政府的分配過程以及項目下鄉產生的意外后果(周飛舟,2012)。陳家建則深入分析了社會管理項目制的實踐效果,認為通過人事權的控制以及項目資金的優化配置可以實現項目制意圖(陳家建,2013)。周雪光則借助組織學以及經濟學中委托—代理的模型分析了不同層級政府的目標設定權、檢查驗收權以及激勵分配權三種控制權的組合模式,并在具體實踐中展現了不同層級政府的行動邏輯和策略(周雪光、練宏,2012)。最后,提煉了項目資源分配過程中的微觀發生機制。黃宗智等認為項目下鄉的過程中并沒有遵循項目制理性化和專業化的邏輯,而是遵循了權—錢以及官商勾結的邏輯(黃宗智、龔為剛、高原,2014)。李祖佩則從具體項目運行的微觀經驗出發,結合鄉村治理轉型的背景分析了基層政府的組織自利行為以及相應的庇護關系,并揭示了鄉村社會精英俘獲以及結構替代的邏輯,認為國家自主性不足導致項目資源分配并沒有實現公共意志。相反,項目資源的分利秩序以及矛盾糾紛處置的資源依賴格局給鄉村治理帶來了“內卷化”難題(李祖佩,2015)。

上述研究從國家與社會兩個維度考察了項目下鄉過程中的各種有利和不利因素,并在此基礎上進一步分析了項目制實踐的意外后果。雖然比較全面地分析了項目制意圖無法完全實現的機制性因素,但仍有推進的地方。一方面,項目制的治理方式以及政府行為研究雖然在理論上提煉了政府的治理機制及其行為邏輯,但缺乏從項目制治理實踐中考察國家與社會的互動關系。而對項目制實踐的微觀機制研究雖然考察了影響國家自主性的社會因素以及基層政權與鄉村社會的關系,但把社會理解為利益分化的農民個體,不利于全面分析項目制實踐中國家與農民的關系。另一方面,上述研究在采用國家—社會關系模型的角度分析項目制實踐機制時,并沒有完全否定項目制的治理效果,也沒有對項目制的治理效果進行深入分析,不利于全面把握項目制對基層社會的影響。因此,要整體認識項目制在基層社會的實踐過程以及對鄉村治理的影響需要新的研究視角。新的研究視角是在既有的研究理論基礎上進行補充和推進,共同構成理解項目制實踐的學理探討。

項目制是國家分配公共財政資源的重要手段。項目下鄉的初衷是為了改善村莊社會生產生活水平,而項目制的最終受益者為村莊社會的農民。因此,項目下鄉成為后農業稅時代調節國家與農民關系的重要樞紐。國家與農民[1]的關系屬于國家與社會關系的重要一種,從國家與農民關系的角度觀察項目制的實踐,是對國家-社會關系分析框架下的細化和補充。從國家與農民的關系角度分析項目制實踐中的社會效果,有助于從微觀層面理解農民的國家形象的復雜性,并在整體上判斷項目制意圖在鄉村社會的總體實現狀況,進而結合項目制實踐的意外后果,以期系統辨識項目制的治理績效。這種治理績效既內嵌于項目制實踐中國家與農民復雜的互動關系中,也源于農民在國家項目資源分配過程中對國家認同感的增加。因而,項目制中農民的國家認同感以及國家的自主性實現都需要在一個新的層面得到理解和闡釋。

事實上,國家-社會的關系模型是一個大的分析框架,其涵蓋的視角具有多維度性,因此需要從不同層面去解釋項目制的實踐邏輯。本文擬從國家與農民的關系角度分析項目制對鄉村社會的治理影響,在深入分析項目制實踐邏輯的同時,全面呈現項目下鄉對國家與農民關系的重塑機制。本文的經驗材料主要來源于筆者及所在研究團隊于2017年12月在浙西北z鄉對基層領導干部、項目管理負責人以及村干部的半結構式訪談、實地走訪與參與式觀察。[2]

二、項目制中國家與農民關系:理論基礎與解釋框架

1、理論基礎

最早對國家與農民的關系研究始于國家與社會的關系研究。可以說,國家與農民的關系研究是在國家與社會關系的視野下得到進一步細化和論證,并逐步形成了用“國家內部”視角和“社會內部”視角分析國家與農民的關系(焦長權,2014)。例如從“國家內部”視角,于建嶸分析了農民群體性事件中的農民弱者以及強國家的形象,并提出了農民“以法抗爭”的政治內涵(于建嶸,2003),而李連江、歐博文認為“依法抗爭”更能概括底層社會農民對國家的政治訴求(李連江、歐博文,2008:2-17)。此后,應星則分析了底層社會“草根動員”政治利益訴求的復雜性(應星,2007),而吳毅關注了農民維權的政治生態,認為權力—利益結構網中難有農民政治抗爭的激情,也不完全是農民的利益計算(吳毅,2007)。這些研究都側面反映了農民的國家形象的復雜性。而“社會內部”視角則從基層政權與農民的關系角度分析國家與農民的關系,例如,孫立平等通過研究農業稅時期的收稅過程,進一步提煉了基層政權與農民之間存在“正式權力的非正式運作” 關系(孫立平、郭于華,2000),在此基礎上從更加微觀的角度理解國家與農民的關系。而賀雪峰則分析了取消農業稅后基層治理中呈現的國家與農民關系的變遷,并逐步轉向了農村政策基礎研究,側重從鄉村社會結構出發分析鄉村社會秩序的維系機制(賀雪峰,2004)。

整體上看,“國家內部”視角與“社會內部”視角都不否定國家與社會合作互動的現實,只是各自的側重點不同。前者側重分析國家與農民互動關系中的制度性因素,后者側重觀察國家與農民的互動關系機制性因素。二者根本差別在于對國家的理解不同,前者更加從制度主義視角分析農民的國家形象,呈現出國家對農民的“強國家”形象;后者則從基層政權與農民的互動中分析農民的國家形象,呈現出農民心中的“弱國家”形象。從上述研究可以看出,二者都不否定國家與農民之間的關系在不同時代條件下都存在不斷調整和重塑。與此同時,在探討國家與農民的關系時,由于學界對國家與農民的各自形象存在不同的理解,導致在分析國家與農民的關系時存在不同的立場,從而展現不同的“國家”形象。

2、解釋框架

馬克斯.韋伯曾把“國家”形象定義為:國家是有權威制定規則并以此管理整個社會的一套機構,它們在特定領土內擁有對正當暴力的壟斷。這可以看作是國家定義的“理想類型”,它強調國家支配和存在的正當性。然而,現實社會中,國家總是受到各種因素的影響,國家在形塑和改造社會時,社會也在不斷形塑國家。因此在理解國家及其行為時應該置身于社會中考察國家的各種實踐。米格代爾認為,國家可以分為觀念和行為上的不同。國家是一個權力場域,并為以下兩個方面形塑:一個領土內具有凝聚性和控制力的、代表生活于領土之上的民眾的組織的觀念;國家各個組成部分的實際實踐(喬爾.S.米格代爾,2013:16-23)。”在米格代爾看來,國家是一個自身相矛盾的實體。一個層面表現為國家是一個有邊界的統一的整體觀念,另一個層面表現為國家的地方實踐不斷解構這種觀念,產生許多與國家公共利益相矛盾的實踐。如果沒有正確地認識到國家這兩個方面的矛盾性,“則勢必要么將國家能力過度理想化而誤將虛夸的言辭當作高效的政策,要么便是將國家視為一群以自我為中心的腐敗官僚組成的混雜體(喬爾.S.米格代爾,2013:23)。”

米格代爾對國家形象的客觀認知有助于我們分析項目制實踐中的國家與農民的關系。具體來看,國家項目代表的公共利益和公共意志反映了農民的國家觀念,而基層政府及其部門落實國家項目的具體行為則指國家各個組成部分的實際實踐。“項目下鄉”不僅體現了國家的公共意志,也承擔著調節和優化國家與農民關系的重要功能。項目制中的國家與農民關系不僅涉及到農民如何認知項目資源的分配,也涉及到農民如何認知國家形象,前者表現為農民對項目資源參與分配與監督,后者體現為農民對國家項目資金是否真正落地的認知。農民對國家項目資源的分配與監督代表了農民對國家形象的觀念認知,而農民對地方政府推進國家項目資金落地的行為體現為一種行動上的認知。觀念和行動總是存在差距,因此需要在實踐中具體分析農民的國家形象,以此進一步考察項目制中國家與農民的關系。如此,如果按照米格代爾對國家的定義,那么在農民心中將存在兩種不同的國家形象:一個是中央政府(國家)的觀念,一個是地方政府的實踐。也即,農民對國家的形象塑造和認知分為兩個基本維度:一是基層政府項目制實踐對國家形象的塑造;二是中央政府在推進項目制中對國家形象的塑造。此外,按照米格代爾對國家形象的判斷,盡管國家形象在具體實踐中往往是自相矛盾的,但他并不否認國家自主性的存在,在他看來,法律制度的修改和完善、公共文化儀式在一定程度上保證了國家的獨立自主(喬爾.S.米格代爾,2013:156-176)。也即,農民對中央和地方的不同形象認知,并不否認國家自主性的存在,只是國家自主性強弱程度不同。可以說,國家形象認知的兩個維度是理解項目制中國家與農民關系的重要支撐點,也是理解項目制中國家自主性的實現程度提供了新的視角。因此,本文接下來首先結合浙西北Z鄉涉農項目實踐經驗做一個總體分析和概括,接著分析項目制在基層社會的實踐邏輯,最后呈現項目制是如何重塑國家與農民關系。

三、Z鄉的項目資源分配

1、浙西北Z鄉的基本情況

筆者及所在研究團隊于2017年12月在浙西北C縣Z鄉調研。Z鄉位于C縣北部,距C縣城14.5公里。Z鄉下轄11個行政村,人口約12000人,多山地和丘陵,耕地面積比重少,因而大部分農民以外出務工為主要收入來源。除此之外,Z鄉農民主要依靠發展民宿產業、特色產品以及休閑旅游業來增加收入。2006年,該鄉成為全市最后一個通公路的鄉鎮,主要得益于市里面結對幫扶資金以及國家項目資金的支持。在未通公路以前,該鄉農民基本上要靠走路或者坐船前往縣城。修通公路之后,該鄉交通基礎設施大大改善,與此同時,借助便捷的交通以及優美的生態環境,Z鄉的旅游業日益發展起來,并已成為農民增收的重要方式。

Z鄉地處千島湖國家級生態功能保護區,保護生態環境成為鄉鎮目標考核的重要指標。在此約束條件下,該鄉基本上限制工業的發展,主要發展農家休閑旅游業以及高新技術產業。尤其是,在C縣委縣政府提出從“工業興縣”到“以湖興縣”的思路轉變的背景下,除非是高新技術產業或者綠色產業,否則該鄉不會把一些高污染工業項目引進。相比浙東地區鄉鎮而言, Z鄉基本上沒有工業也沒有小商品經濟,稅收的財政貢獻非常低。因此,該鄉財政收入主要來源于積極爭取上級政府及其部門的財政項目資金轉移支付,項目資金占了該鄉財政總收入的70%。

2、Z鄉涉農項目的資源分配

在“以縣為主“的財政體制下,鄉村兩級組織主要領導一般都需要向縣級政府部門積極申請項目,否則本地區的發展以及財政收入將會受到影響。各行政村的項目主要涉及村莊公益事業的工程項目,這些項目一般由鄉村干部向縣政府職能部門申請。根據Z鄉招標辦提供的檔案資料,我們總結了Z鄉11個行政村2017年1月到11月項目基本情況(見表1)。

表1 浙西北Z鄉2017年1月至11月項目分布情況表[3]

業主單位 項目名稱 項目審批部門 項目中標金額(萬元) 備注
左村

(6個)

村道公路損毀工程 交通局 5.5010 以前鄉政府所在地
小型農田水利排渠系工程 水利局 25.6576
獼猴灣自然林道工程 林業局 28.4062
防洪護堤工程 水利局 6.5282
村路口景觀改造 農辦 25.5408
輔助林道工程 林業局 9.054944
田村(2個) 人行道工程 交通局 18.5339
村莊整治工程 移民辦 37.3101
橋村(3個) 農村河道綜合整治工程 水利局 18.7913 新鄉政府所在地
污水提升工程 環保局 36.139712
古道修復工程 農辦 32.558956
龍村

(5個)

村道路亮化工程 農辦 23.1874 旅游景區所在的村
生態修復工程 農辦 25.6424
農村飲用水提升工程 水利局 45.1744
機耕路拓寬工程 農辦 15.5176
污水處理設施提升工程 環保局 69.9801
瑤村

(3個)

村文化大禮堂 文化局 22.0577
生態修復工程 農辦 26.5872
村大會堂維修 文廣新局 24.4244
顯村

(3個)

道路硬化工程 移民辦 22.0631
小型農田水利排渠系工程 水利局 16.8019
農用橋工程 農辦 45.1345
方村, 農村飲用水提升工程 水利局 25.8771
塘村

(4個)

農村飲用水提升工程 水利局 83.6162
農村河道綜合整治工程 水利局 40.3621
污水提升工程 環保局 71.3914
道路硬化及停車場建設工程 農辦 74.7203
源村 路燈工程 農辦 30.36
芳村

(4個)

防洪堤工程 環保局 22.3084
農村河道綜合整治工程 水利局 38.7653
農用橋建設工程 農辦 30.1355
生態修復工程 農辦 24.947
石村

(5個)

村莊整治提升工程 農辦 32.3247 離新鄉政府比較遠的農村
景觀提升工程 農辦 56.5114
農村河道綜合整治工程 農辦 72.5687
農村飲用水 水利局 39.891844
村委辦公樓提升工程 組織部 27.20195

 

從上表可知, Z鄉的行政村基本上每個村都有項目資金,主要是用于水利、環保、土地以及交通等領域。其中,鄉政府所在地的橋村、曾經是鄉政府所在地的左村以及旅游景區的龍村項目比一般行政村的項目較多,這符合政府打造“重點村”的邏輯。除此之外,離鄉政府比較遠而發展相對落后的石村項目也比較多,這符合政府照顧“薄弱村”的邏輯。從程序上看 ,一般村里面主要領導給鄉里分管領導打報告,并做出一個初步方案,報鄉里黨委常委會批準。通過之后,鄉村兩級組織再向縣政府各個職能部門審批。在此期間,鄉村干部也可以直接找縣里部門反映村莊需求,請求批準項目立項。一般鄉黨委常委會通過,到縣里面部門審批沒有太大問題。因為每年各鄉鎮都有項目計劃報到縣里部門,除非當年沒有項目計劃,否則鄉里面都會積極爭取縣里部門按計劃審批。由于各種項目落地涉及到上級財政轉移支付,而上級財政轉移支付構成本地財政收入的重要組成部分,并且項目落地有助于完成鄉財政稅收任務的考核目標,而考核目標的完成直接涉及到鄉政府工作人員的財政工資和績效考核,因此鄉政府通常會積極協助村里面向上爭取各種涉農項目。這不僅可以為村莊提供公共物品,也能夠完成縣級政府的財稅目標考核任務。

四、項目制的實踐邏輯

各村項目申報需要按照項目管理辦法向縣里部門申請,申請立項成功后需要進行招投標。按照C縣規定,預算金額100萬元以下可以在鄉鎮公共資源交易中心進行招投標,100萬以上的則必須在縣里公共資源交易中心進行招投標。從項目申請到項目立項再到項目落地,C縣都規定了詳細的管理辦法。從實地調研經驗來看,國家項目資源下鄉面臨資源的體制耗損、項目資金的轉包分包利益阻截的困境,但與此同時,項目主管方亦能夠根據實際情況進行制度調整和控制。

1、資源的體制耗損

項目制實踐中,從項目申請到項目招投標再到項目落地,需要經過很多科層制約束。一方面,各類工程類建設項目資源往往需要嚴格按照縣里各部門的規定進行審批才能逐步推進。項目制強化了縣級政府部門的審批權力,很多項目資金需要經過嚴格的審批手續才能落地,這就增加了設租和尋租的機會。由于各個部門的項目指標是有名額限制的,因此需要采取競爭性申報的方式確定項目名額。從形式上,項目資源的申報確實要經歷過申請、審核、立項、公示以及批準等科層制程序,但這些程序并不能完全吸納農民參與到國家項目資源的分配與監督中。相反,形式上的科層制監督和審批要求卻給鄉村精英對項目資源的俘獲創造了謀利空間。在此過程中,很多村莊精英為了成功獲取豐富的項目資金,往往需要采取一些非正式的方式進行積極爭取。因而在申請項目資金的過程中,鄉村兩級組織需要通過非正式的關系進行利益交換。在“以縣為主”的財政體制下,由于鄉鎮政府并沒有直接批復項目的權力,所以鄉鎮政府在與縣級政府部門的互動中容易存在體制上的資源耗損,導致項目資金難以全部落地。

另一方面,項目申請立項成功后,需要按照規定進行設計、預算、審計以及復核等程序進行備案審查。這些程序是由社會上的中介公司進行服務,中介公司的設計、預算、審計以及復核報告必須要在招投標前把報告給招標辦負責人。按照規定,一個項目只有經過設計、預算、審計以及復核等中間環節才能正式招投標。據Z鄉政府項目辦負責人介紹,100萬以下的項目由鄉里面指定四家公司進行,服務費用大概占項目預算款的10%-15%,并且這筆費用由項目預算款里面開支。如果不經過這些手續,將不能啟動施工。從制度本身的設計來看,這些程序有利于加強項目的管理和監督,但在實踐中這些中介公司的業務具有專業性,不能為普通農民所了解,也就難以在形式上為農民參與監督項目資源分配提供渠道。此外,這些中介公司在與科層制系統互動中產生的備案資料只是存在形式上的符合性,因此項目實踐中并沒有因這些程序性規定而實質上加強了項目的監督管理。所從實踐上看,雖然按照C縣項目管理辦法規定需要中介公司提供相應的專業服務才能啟動招投標,但這些公司并不會真正履行監管義務,反而因為這些程序性規定會耗費項目資金。

2、轉包、分包的利益阻截

項目招投標確定中標單位之后,大部分項目都會再轉包分包出去。在Z鄉調研時,一位項目管理干部說道:“項目落地前,中標公司會經過多次轉包與分包,并在此環節從中抽點,因此經過多級轉包和分包之后,真正落實到項目上的款項也會大打折扣。更主要的問題在于,經過多級轉包和分包的項目常常落到沒有主體資質的施工班組去完成,這會影響工程建設質量。國家項目到了鄉鎮這一級,真正能夠落地的款項只有項目款的50%-60%。”實踐中,為了彌補項目建設款的不足,鄉村兩級常常通過“以項目補項目”的方式進行資金運轉,也即通過重新再向上申請一個新的項目來補充已申請項目的短缺資金,這就造成了分利秩序與資源依賴的格局(李祖佩、鐘漲寶,2015)。

在轉包分包過程中,國家項目資金在下鄉過程中存在利益阻截。項目經過招投標后,由于很多項目存在轉包和分包行為,并且不同市場主體之間存在不同的利益分層,導致項目資金在轉包和分包的過程中被截留。盡管國家招投標法律明確規定禁止轉包和分包,但在實踐中這種行為還是存在。從法律規定上來講,政府作為投標方有義務加強對項目運行的監督管理,但實踐中政府幾乎不太可能監管。這是因為,Z鄉政府項目招投標辦公室只有2個工作人員,其中一人還要兼任村黨支部書記以及聯村干部,工作精力十分有限,無暇顧及。盡管通過項目的審計、復核等備案資料能夠監督項目實施,但由于轉包和分包行為是非常隱蔽的,難以有效識別,監管起來困難。實踐中,項目中標方轉包分包前往往不會通知鄉政府,規避政府監督。而由于轉包、分包之間存在巨大的利潤調節空間,項目中標方往往在獲得項目之后轉包給其他公司或者沒有資質的施工班組,這使得真正用于項目的資金得不到監管,也影響了項目建設的質量。從普通農民的角度看,如果項目資源分配存在“精英俘獲”現象,那么村莊中普通農民將被排斥在國家項目資源分配參與中,更遑論被動員起來監督項目轉包分包行為以及項目施工質量。此外在現實中,即便鄉政府加強對轉包和分包行為的監督,但由于基層社會的關系網發達,各種項目下鄉需要穿透這些關系網才能逐步落地,因此,當項目資金落到具體村莊時,受各種關系的制約和影響,并沒有完全實現項目制的初衷。

3、制度的內部控制

根據C縣項目管理辦法的規定,鄉村兩級組織必須承諾配套30%的資金才能申請項目并保證配套項目資金按時落地。村里爭取項目的前提是村莊有配套資金的支持以及村兩委班子團結。從項目制的初衷來看,這種規定有利于調動鄉村兩級組織動員村民積極參與項目申請,從而有效對接國家資源下鄉,提高資源配置效率。但是,項目進入村莊之后,常常導致“精英俘獲”以及“富人治村“的格局(陳柏峰,2016),普通農民日益被村莊政治所排斥。

為了遏制精英俘獲,防止項目資源資金流失,C縣制定了公共資源交易辦法、招投標平臺建設辦法、工程監理辦法及其相應的補充意見,共計20余個文件。這些文件都是規范項目資源分配的制度性規定。例如,根據《C縣小額公共資源交易管理辦法的補充意見》規定,“村兩委一社主要負責人(或者以其他人名義)不得承攬本鄉鎮范圍內的工程建設項目;村兩委一社其他干部不得承攬本行政村范圍內的工程建設項目。” 現實生活中有些村干部爭取項目僅僅是為了謀取自己的私利,而不顧項目本身的公共利益。做出這種規定之后,Z鄉村干部不能在本鄉鎮承包項目,職位利益受到約束。為了彌補職位利益的損失,C鄉村干部基本要到外村或外鄉謀求發展機會,因而村干部又被戲稱為“走讀村干部”。這樣,村干部基本上有事才會在村里,否則就會去縣城或者外村承包項目。通過這種補充規定,有利于減少村干部在申請項目時以權謀私的情況發生,保證項目資金真正落地。

制度的實施需要有相應的約束激勵機制,才能使制度發揮最大的效益。制度的相關規定是為了減少現實生活中的行為不確定性,所以在制定制度時往往需要進行理性設計,確保實踐中出現的行為得到制度的約束,以實現制度的績效。然而,在制度實施過程中,總會出現制度制定者難以預料的情況,這時制度制定者往往需要調整制度的規定,防止行為出現偏差,從而實現制度的最大績效。例如,上述C縣規定村干部在項目招投標的“回避原則”,是根據項目實踐中出現的問題,而做出的一種制度創新,它符合項目制的本意,有利于發揮項目制的制度績效。

五、“疏遠”與“認同”:項目下鄉對農民的國家形象塑造

項目制的制度效益最終評價者是普通農民。農民對國家項目資源的分配過程以及項目效益的評價直接影響到農民的國家形象認知。在農村調研,我們也常常看到,國家通過各種項目下鄉,不斷改善農村基礎設施以及農業生產條件,相比以前,農民感覺生活越來越好。但是,我們在調研中,常常聽到農民講到:“中央的政策是好的,到下面就變味了”或者“國家的政策是好的,但下面執行不到位”等等,這些話語可以反映出,取消農業稅后,農民對國家(中央政府)的認同感不斷提升,但同時也反映了農民對地方政府執行國家政策不力的無奈。這種認知形象是農民生活在鄉村社會的切身感受,也反映了項目制不斷重塑國家與農民的關系。

以往學界用“國家內部”視角和“社會內部”視角雖從不角度分析了國家與農民關系不同維度,但在具體分析國家與農民的具體關系時,容易把后農業稅時代利益相對分化的農民個體當作普通農民群體來分析國家與農民的關系,從而忽視普通農民群體對國家形象認知的雙重性。同時,如果把基層政府行為當作國家行為來理解,在分析國家與農民的關系時容易把基層政權的實踐完全等同于國家行為,這在一定程度上解構了國家的整體觀念,消解了國家在基層社會的自主性。按照米格代爾對國家概念的理解,國家與農民的關系可以分為兩層,即觀念上的國家以及行動上的國家。因此,從國家與農民的關系的角度分析項目制對鄉村社會的影響,需要我們重新理解國家在農民心中的形象塑造。要全面認識項目制中的國家與農民的關系,就可以把國家與農民的關系分為:中央政府與農民的關系;基層政府與農民的關系。現實中,在項目資源持續輸入的背景下,前者導致國家認同,后者變得日趨疏遠。

1、“疏遠”:基層政府與農民的關系狀況

農民樸素地認為基層政府自利。隨著農村現代網絡基礎設施的完善,以及現代自媒體的發展,農民可以通過多種形式了解國家項目的各種政策,但是農民了解的信息往往是中央的規定,而沒有注意到地方政府的配套項目政策。尤其是涉及到一些拆遷補償項目時,農民了解的是國家標準,而沒有注意到地方政府的配套政策。事實上,在項目制的具體實踐中,不僅項目管理費需要從中央撥付的項目款中支付,而且項目經過招投標以及轉包分包之后,所造成的資金耗散也都是非常隱形的,這些都難以為普通農民所認知和了解。盡管在地方政府乃至村級組織推進項目落地過程中,項目資金的使用會公開,但這只是形式上的公開而不是實質公開,村莊的很多農民也沒有足夠興趣關注。如此一來,當項目資金使用出現問題時,這強化了農民對基層政府自利和腐敗的想象。從Z鄉的項目制實踐來看,項目資金經過轉包和分包后,項目資金并沒有完全落地。特別是在項目資源分配以及竣工驗收過程中,普通農民的參與幾乎被排斥,因此農民缺乏監督項目施工的動力。由于項目資金不能完全落地,使得農民普遍認為項目落地過程中地方政府并沒有完全執行國家項目政策。在此前提下,農民樸素地認為國家項目資金被基層政府官員以及村干部阻截,從而在與基層干部互動中不斷形塑對基層政府及其干部的形象認知。

干群關系日漸疏遠。取消農業稅以前,地方政府通過收取農業稅能了解農民的生產生活情況,與此同時,農民也可以以解決生產生活困難為由拒交農業稅。為了完成收稅任務,基層政府必須走群眾路線,幫助群眾解決實際困難。取消農業稅后,農民與基層政府的雙向權利義務結構被打破,基層政府很少與農民打交道,同樣農民也很少請求基層政府解決困難。與此同時,農民的負擔大大減輕,不少農民也都感慨:“現在種田不僅不需要向國家交錢,反而國家還給錢給你。”“國家給錢”的方式主要通過各種項目的形式進行財政補貼,并通過加強對涉農項目的管理和監督,使項目的資源能夠得到最大的利用,從而不斷改善農村的生產生活面貌。但是,項目下鄉以及農民負擔的減輕并沒有及時修復農民與基層政府的關系,相反,伴隨著國家經濟發展水平的提高,農民個體的利益訴求也不斷增長,而基層政府的治理資源卻相對奇缺,面對多樣化的農民訴求,基層政府難以有效回應農民的需求,這日益引起了農民對政府的不信任。由于農民對政府的不信任,干群關系也趨于緊張,所以農民直接越級上訪的情形比較多。賀雪峰曾以農民上訪為例,分析了取消農業稅后為什么農民上訪的數量不減反增的現象(賀雪峰,2011:68-72),這背后反映了取消農業稅后,農民對基層政府越來越不信任,并且關系日趨疏遠。

2、“認同”:中央政府與農民的關系狀況

項目制實現了一定的績效。按照農民的認知,“國家的政策是好的”,這里的“好”總體上體現為農民對國家(中央政府,下同)政策的認同。從整體上看,農民對國家政策的認同在客觀上反映了項目制對在基層社會產生的經濟、政治乃至社會績效。具體而言,首先是經濟方面,項目制激活了農村各種生產資源要素,改善了農村發展面貌。項目下鄉為村莊各類要素的流動提供了動力來源,這集中表現為村莊各類基礎設施項目得到國家財政的支持。例如,Z鄉在2005年以前還是H市唯一不通公路的鄉鎮,村民出行極不方便,用當地村干部話說:出門靠走、進城靠船。而國家在2004年推出 “村村通”工程之后,通過投資村莊道路、電力、水利等基礎設施領域,改善了村莊基礎設施條件,加快了各種資源要素的流動。其次在政治方面,項目制提高了農民對國家的認同度。取消農業稅后,項目下鄉的力度越來越大。項目是國家財政資源再分配的重要形式,體現了國家的公共意志。農民通過享受國家資源的分配,對國家的認同感不斷提升。最后在社會治理層面,村莊很多矛盾糾紛可以依靠國家資源有效解決。項目制日益嵌入于基層社會治理中,并不斷產生社會治理績效。這種治理績效主要表現為,國家通過“村村通”、“土地整治”等項目,不斷向農村輸入公共物品,改善了農民生產和生活條件,解決了村內很多糾紛。

項目制績效不斷形塑農民對國家的認同感。現代村落的發展需要靠國家項目的支持,農民在村落中生活水平不斷提高在心里和文化上會增加對國家形象的認同。在現實層面,農民的國家認同具體體現為項目制的治理績效。項目制的治理績效確確實實進入到農民的心里層面以及執政黨塑造親密的黨群關系意識形態文化中,因此需要在具體環境中辯證看待項目下鄉過程中產生的各種制約因素,認識到項目制背后反映的農民不斷增加的國家認同感。諾斯認為,任何制度的實施都是在具體環境中進行(道格拉斯C.諾思,2014:65-73)。由于制度實施存在各種正式和非正式的約束力量,所以制度發揮的績效應該從制度所規約的行為及其具體環境中才能得到具體解釋。在項目制的實施過程中,國家項目資源不斷與基層社會的環境發生互動,不可避免產生各種促進和制約項目制實施的有利和不利因素,從而在整體上影響了項目制實施的績效。但項目制實踐中,項目制并沒有完全實現其初衷,并不意味著項目制的初衷沒有實現;項目制的在實踐出現偏差,乃至出現治理困境,并不完全否定其治理功能。

六、嵌入式國家自主性的實現

1、嵌入式國家自主性的內涵

項目制導致農民對中央政府(國家)越來越認同,而對地方政府卻越來越疏遠,看似農民對國家形象的認知存在疏遠與認同的矛盾性,但這并不否定國家在與社會互動中存在自主性。雖然農民對國家項目資源的參與分配和監督的積極性較弱,存在精英俘獲和結構替代等現象,所以國家自主性總體較弱(李祖佩,2015),但從農民對國家的認同感不斷提升角度來看,國家在與社會互動過程中實現了一定的“嵌入式自主性”。其意含在于,國家的自主性不必是基于與社會力量之間的隔絕而帶來的某種自主性,而恰恰是因為國家與各種社會力量建立起了緊密的關聯才能帶給國家自主性,并促成國家實現其目標。嵌入式自主性是在國家與社會互動的關系基礎上提出來的理論,旨在轉變以往的國家與社會二元對立的研究格局,并通過引入文化視角分析國家與社會互動中的嵌入式自主性(肖文明,2017)。也即,嵌入式國家自主性是在國家與社會互動中實現的,同樣,嵌入式自主性存在于國家與農民的關系互動中,并在項目制中表現的十分明顯。

由于嵌入式國家自主性實現的前提是國家與社會的充分互動而不是二元對立的狀態,因此從國家與社會的互動關系來看,國家項目資源下鄉必然受到社會因素的制約。國家在資源下鄉過程中自主性較弱,導致國家資源的公共意志難以完全實現。而從社會本身來講,完全按照項目制的制度邏輯落實到基層社會,也將破壞基層社會固有的一套運行規則。在基層社會,人際關系網絡發達,情理關系運作有自己的一套規則,很多事情都需要建立在人際關系的角度去運作。項目資源下鄉涉及到基層政府、企業以及村民個人的利益關系處理,各種社會主體的互動可能并不會按照項目制的邏輯運行,而是會遵循既有的社會規則運行。正如米格代爾指出:“村落領導、城市領袖以及富農試圖在相對小很多的邊界內維持自己的規則以及關于誰得到什么的標準。盡管某些方面他們會愿意強化國家,或者至少強化那些他們利用的資源,但是他們必須阻止國家實現其領導者最根本的目標….(喬爾.S.米格代爾,2013:94)” 也即,國家項目資源要想在基層社會完全落地似乎不太可能,它總是受到社會力量的影響。在此過程中,國家自主性在項目下鄉的過程中必然受到削弱,但并不意味著國家自主性完全喪失。項目制實踐表明,農民對國家政策的認同感增加以及項目制治理績效的取得體現為嵌入式國家自主性的實現。

2、嵌入式自主性的實現機理

嵌入式國家自主性是在肯定社會因素對國家自主性的影響下而逐步實現的,二者在項目制具體實踐中不斷互動從而不斷形塑國家與農民的關系。在C縣Z鄉的項目制實踐中,國家通過項目資源下鄉增加了農民的國家認同感,并在與農民的互動中保持了一定的自主性。在此過程中,通過項目資源的持續性輸入以及相關制度約束機制,力使國家項目資源惠及到每一個行政村,保證項目資源的分配體現社會公平公正。

政策資源的持續輸入。一直以來,黨和政府都比較重視“三農”工作,并且每年都用中央1號文件形式制定“三農”的政策。在國家重視農村、發展農業和關心農民的政策號召下,國家各部門在安排各種項目資金時大都傾斜到農村,使得國家對鄉村社會項目資源供給量較大。在項目資源比較多的情況下,不同村莊可以結合自己的實際進行申請。從表1中可以看出,之所以每一個村莊都有一個項目,這主要是得益于國家項目資源持續性輸入。國家涉農項目資源總量是不斷增加的,即便有些普通村莊在某一輪項目申請中不成功,但還是有可能積極爭取下一輪項目資金。在申請的過程中,盡管有許多村莊沒有集體資金作為配套,導致很多項目資源申請可望而不可及,但并不影響村干部通過動員村莊力量籌資以及各種非正式關系進行籌資。這樣就給每一個村莊提供了更多的項目申請機會,使得國家涉農項目資金基本能夠覆蓋每一個村莊,從而不斷增加國家項目資源的普惠性以及農民對國家的認同感。在國家涉農項目資源持續性輸入情況下,基層社會的公共物品需求不斷得到滿足。

制度約束機制。項目制的規范制度并不是一層不變的,在上級政府對項目資金與使用效益層層監管的考核壓力下,當項目制的實踐出現偏差時或者項目資金沒有完全落地時,農民可能借助上訪的渠道反映國家項目資源分配存在的不公問題。當中央政府感知基層社會釋放了較大信訪壓力時,則會授權地方政府在權限范圍內調整相關制度規則。同樣,地方政府在推進項目資源落地的過程中,能夠認識到基層社會項目資源分配存在的問題,從而及時調整項目推進的制度和政策,以提高項目制的制度約束效力,實現項目的最大績效。實踐中,國家通過整合基層社會與項目制目標相異的社會規則,不斷制定新的制度規則,不斷重塑項目中國家與農民的關系。在此過程中,國家與農民所認可的正確行為與價值聯系了起來,從而從共享的價值中獲得了至關重要的合法性(喬爾.S.米格代爾,2013:160)。例如,C縣政府制定了鄉村干部在招投標本地項目時的“回避原則”,一定程度上回應了項目落地過程中村莊“精英俘獲”的問題。從這個意義上講,在項目制的實踐中,國家與社會并不是截然對立的,恰好相反,國家與社會在合作中不斷產生項目制的績效,這種績效是國家與社會合作的正和博弈。在此過程中,國家在與社會的互動中實現了嵌入式自主性。趙鼎新等認為,中國經濟的發展根源在于政府對績效合法性的追求,政府不斷根據實際的情況,調整有關制度政策,實現制度的最大績效,進而追求一種執政的合法性(楊宏星、趙鼎新,2013)。

七、結語與討論

相比單位制,項目制成為后農業稅時代資源分配的重要制度之一。項目下鄉改變了農村生產生活面貌,并在項目制的具體實踐中不斷重塑國家與農民的關系。項目制實踐中,農民對國家政策的認同與基層政府政策執行之間存在實踐悖論。一方面,項目不斷下鄉,農民在心里上不斷加強對國家政策的認同;另一方面,基層政府的項目制實踐總是受到社會環境的制約,從而產生了項目制的意外后果,背離了項目制的初衷。雖然在國家項目下鄉過程中,總是受到基層政府行為及鄉村社會各種因素的影響,導致國家項目資金沒有完全落地,但總體上看,項目下鄉提升了農民對國家政策的認同感。農民認為 “中央的政策是好的“,在某種程度上體現為國家項目下鄉產生的經濟、政治以及社會績效。國家通過持續性輸入項目資源,增加了基層社會的項目資源總量,國家能夠及時發現基層社會項目落地的問題,進而調整項目的制度規定和政策,可以說,項目制產生的經濟、政治以及社會績效是國家與社會合作與互動的結果,在此過程中實現了嵌入式國家自主性。

為了進一步提高項目制的績效,結合實際調研的經驗,我們認為應該在強化項目資源監管、健全基層社會利益表達渠道以及加強項目績效考核等方面著手。首先,要加強項目資源落地的事后協調監管體系。當前不少涉農項目的審批部門、實施部門乃至施工單位相互分離,這導致矛盾糾紛處理以及事后跟蹤項目落地方面的工作存在相互推諉的不良現象。通過加強項目的協調監管體系,有利于讓項目資源發揮最大效益。其次,不斷完善基層組織體系,健全上訪等利益表達渠道,使國家有關部門能夠了解基層社會項目落地的實況,從而根據實際情況不斷調整有關制度和政策。最后,要把項目績效的考核與評估納入地方黨政綜合考評體系中,積極引導基層政府用最小的成本推進國家項目資源的分配,同時不斷強化基層政府在推進項目過程中的責任意識和服務意識,使項目資源發揮最大績效。

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Analysis?of?the?Mechanism?of?the?Relationship?between the?State?and?Peasants?Reshaped?By?Project?System

——Based on the Investigation of Z Township in the northwest of Zhejiang Province

 

Wang Yugen

 

Abstract: In the post agricultural tax era, project system has become an important window to observe the relationship between state and peasants. Based on the Z rural survey in Northwest Zhejiang, it is found that the system dissipation of project resources and the interest interception of subcontracting can not make the national project funds completely landed.

At the?same?time,the local government responds?to?the?problem?of?capital?loss?in?the?process?of?project?to?go?to?the?countryside?through?the?internal control?of?the?system.In this process, the project system is?constantly shaping the image of the?peasants.?Therefore,?the?relationship?between?the?state and?the?peasants?needs?to?analyze?how?the?project?system

shapes?the?peasant’s?national?image?from?the?perspective?of?both?the?central?government?and?the?local?government.?On the one hand, from the perspective of the relationship between local governments and peasants, the project system strengthens peasants’ imagination of local governments’ self-interest, and also affects the relationship between cadres and masses. On the other hand, from the perspective of the relationship between the central government and peasants, the project to the countryside promotes peasants’?national identity, which reflects the governance performance of the project system to a certain extent, and?also shows that the embedded national autonomy has been achieved.

Key words: Project system, State identification, State, Peasant

 

[1] 當然,為便于討論,這里的“農民”不能理解為村莊社會利益分化的農民個體,而是指村莊社會相對于國家的農民群體。

[2] 按照學術慣例,本文所涉及的人名和地名都做了匿名處理。

[3] 資料來源于筆者2017年12月在浙西北Z鄉項目辦調研收集的數據。

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