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顏昌武:剛性約束與自主性擴張——鄉鎮政府編外用工的一個解釋性框架

[摘要] 財政供養人員的“只減不增”,與基層政府工作量的“只增不減”,是基層治理中一對突出的矛盾。對粵北S縣的田野調查表明:鄉鎮政府編外用工是壓力型體制下的無奈之舉,但我們不能因此忽視鄉鎮在面對復雜任務時的能動者角色;它們發展出一套基于基層自主性的擴張策略,使得國家治理鏈條的最末端也充盈著自主決策的元素。自主性擴張的解釋框架有助于我們管窺大國治理中合法性與有效性之間的張力,洞察集權與分權之間的邏輯,審視鄉鎮在政策執行過程中的角色與努力。

一、問題的提出

黨的十八大以來,隨著簡政放權改革不斷深入,我國機關事業單位編制管理日益嚴格。2013年3月,李克強總理明確提出本屆政府任期內的約法三章,“財政供養人員只減不增”躋身其中;2013年11月,李克強總理在“地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議”上強調,地方機構改革要著力搞好“控、調、改”,其中的“控”,就是要嚴控地方政府機構編制總量,確保財政供養人員只減不增。作為中央政府向人民作出的重要承諾,“財政供養人員只減不增”為規范地方政府的用人行為確立了剛性的制度約束。

對地方政府來說,每年新增員額是一個相當穩定的常量。而隨著經濟社會的發展與大量行政審批事項、執法任務和服務工作的下沉,基層政府的工作任務顯現為只增不減的變量。財政供養人員的“只減不增”,與基層政府工作量的“只增不減”,構成了基層治理中一對突出的矛盾。為了化解這一矛盾,基層政府在核定的編制外,以各種形式雇傭了大量由財政負擔薪酬或自收自支的“影子雇員”,使基層政府呈現隱性擴張之勢。

基層政府編外用工規模的彈性擴張,和“嚴格控制財政供養人員總量”的剛性約束之間存在著巨大的張力。學術界對此展開了積極的探討,積累了豐富的成果,并呈現出如下特征:其一,從研究內容來看,現有研究主要聚焦于編外用工的發生機制、負面影響及其治理機制等方面。其二,從研究立場來看,現有研究既指出了基層政府編外用工的危害,也強調了這一靈活的用人方式有助于增強組織彈性,改善治理績效。其三,從研究視角來看,現有研究提出了“隱性膨脹”[1]、“軟財政約束機制”[2]、“軟編制約束機制”[3]、“組織適應機制”[4]、“二元勞動力市場”[5]等描述性或解釋性理論視角或框架,為我們理解編外用工現象提供了多元的分析進路。

總體上看,現有研究普遍認為鄉鎮政府編外用工現象的存在是自上而下壓力傳導的結果,面對剛性的編制約束與無限的工作任務,鄉鎮不得不尋求編外用工。但筆者在對粵北S縣全部13個鎮街開展田野調查時發現,每個鎮街都不同程度地存在著“有編不用、編外擴編”的現象。所謂有編不用,是指鄉鎮的行政編制和事業編制都出現了空編,實際在崗人數少于核定編制數;編外擴編,則是指鄉鎮實際聘用的編外人數超過了核定編外數。這一既“空編”又“超編”的吊詭現象明顯超出了既有研究的解釋范圍,本文由此提出了“自主性擴張”的概念,嘗試打破一直以來關于鄉鎮政府編外用工“實屬無奈之舉”的理論分析慣性,并通過借鑒歐博文(Kevin O’Brien)和李連江的“基層自主性”概念,[6]引入唐斯(Anthony Downs)對官僚制內幕的分析[7]和李普斯基(Michael Lipsky)的街頭官僚理論,[8]建構一個更具一般性的關于官僚制組織擴張的解釋性框架。我們主要通過訪談來加深對鄉鎮編外用工現象的了解,先后于2016年暑期、2017年5-6月、2018年暑期多次赴粵北Z市S縣進行實地調研,查閱了大量真實可信的檔案資料,并與S縣部分鎮街的10余名領導進行了深度交談。文中所涉地點和人物,筆者均依據基本的研究倫理作了技術性處理。

二、從“嚴控編制”到“凡進必考”鄉鎮用工的剛性約束

建設一支專業化的、高效精干的現代公務員隊伍,是世界各國公共部門人力資源管理的重要目標。在我國,作為執政黨的中國共產黨一直致力于在黨政體制的框架內完善理性化的干部人事制度,并通過政府機構改革和現代公務員制度建構,打造了一套兼具政治性和專業性的現代官僚體系,極大地提升了各級政府的治理能力。[9][10]中國現代官僚體系建設的成果是顯而易見的:一是確立了“編制就是法律”的嚴肅性和權威性,二是明確了主任科員以下公務員“凡進必考”的基本原則。

自1982年以來,我國先后進行了八輪規模宏大的政府機構改革。在每一輪機構改革中,精兵簡政、嚴控編制都是一項重要議題,相應地,“越少越好”的編制管理理念凸顯為控制政府規模的主基調。[11]為了維護機構編制管理的權威性,中央多次重申和強調嚴肅機構編制工作紀律,出臺了一系列約束性制度。2008年,黨的十七屆二中全會提出要“認真執行政府組織法律法規和機構編制管理規定,嚴格控制編制,嚴禁超編進人,對違反規定的限期予以糾正”;2013年,十八屆三中全會提出要“嚴格控制財政供養人員總量”;2018年,十九屆三中全會強調“機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障”,重申要“強化機構編制管理剛性約束”。

嚴格控制人員進入是機構編制管理的重要任務,堅持“凡進必考”是嚴把用人入口關的重要制度安排。作為我國公務員錄用制度的精神實質,“凡進必考”是我國干部人事制度改革的突破口,也是全面踐行公務員制度的一面旗幟。1993年的《國家公務員暫行條例》就明確了“公開考試、嚴格考核”錄用準則。自1994年至2004年,中央公務員主管部門共制定考試錄用的法規和政策文件24個,形成了公務員管理環節中體系最完善、操作性最強的單項法規體系。[12]《公務員法》2006年施行后,中央主管部門又制定了一系列考試錄用配套法規。這種“凡進必考”的制度安排,為我國建立一支專業化的公務員隊伍、遏制人事腐敗、提升公務員系統的人員素質,提供了有力的制度保障。

鄉鎮編制管理是鄉鎮機構改革的產物。1984年,全國各地依據中央《關于實行政社分開,建立鄉政府的通知》(中發〔1983〕35號),建立起鄉鎮政府。1986年9月,中央發布《關于加強農村基層政權建設工作的通知》(中發〔1986〕22號),提出要對鄉鎮政府進行改革,并明確“改革的基本原則,是簡政放權”。此后,鄉鎮政府開展了多輪改革,每次改革的著力點都不外乎機構精簡和鄉鎮撤并,其結果是鄉鎮數量大幅度下降。截至2017年底,全國共有鄉級行政區劃單位39888個,相比1985年減少了56.2%(見圖1)。

 

鄉鎮撤并、機構精簡必然涉及原有鄉鎮工作人員的安置與分流。為了減輕財政壓力和農民負擔,幾乎每次鄉鎮改革都強調嚴控人員數量,由此催生了更為嚴格的編制管理,編外用工現象亦隨之產生。隨著鄉鎮任務的日益繁雜,編外用工現象愈演愈烈。為規范地方機構設置,嚴控人員數量,國務院于2007年出臺了《地方各級人民政府機構設置與編制管理條例》(國務院令第486號)。這部新中國成立以來的第一部規范地方機構編制管理的行政法規,明確“地方各級人民政府行政機構的編制,應當根據其所承擔的職責,按照精簡的原則核定”,強調“機構實有人員不得突破規定的編制”。2009年,中辦國辦轉發了中央編辦《關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》(中辦發〔2009〕4號),進一步強調“嚴格控制人員編制,改革后各省(自治區、直轄市)鄉鎮人員編制不得突破上級核定的規模”。“編制就是財政”,核定人員編制就是核定人員經費開支,作為黨和國家配置執政資源的有效手段,編制的重要作用是控制人員工資與相關行政經費支出。[13][14]為了嚴控工資支出,各地紛紛出臺機構編制人員與財政預算相結合的管理辦法,明確對超編人員和擅自增加的人員,一律不得核撥財政資金或者挪用其他資金安排其經費。

綜上所述,鄉鎮政府在用工問題上面臨著多重制度的剛性約束,這些制度包括嚴格控制編制總量、嚴禁超編進人、堅持“凡進必考”、嚴格財政預算等。但是,鄉鎮政府以編外用工的方式,沖破了這些剛性的制度約束,使編制管理的科學化和法制化面臨嚴峻的挑戰。接下來,本文將以粵北Z市S縣為例,講述一個鄉鎮政府是如何在剛性的制度約束下實現自主性擴張的故事。

三、“有編不用”與“編外擴編”:自主性擴張的S縣樣本

S縣隸屬于粵北Z市,截止2017年底,全縣共轄10鎮3街,轄區面積1560平方千米,常住人口51萬人。2017年,該縣完成地區生產總值160億元,地方一般公共預算收入6.80億元。S縣的編制管理也遵循中央統一領導的原則,面臨著剛性的制度約束。但我們在調研中發現,S縣以一種“有編不用、編外擴編”的方式,突破了編制管理的剛性約束,形成了政府規模的“隱性擴張”。

S縣各鄉鎮編外用工由來已久。1985年,S縣共建立19個鄉鎮,平均規模約82平方千米,平均人口不足3萬,有5個鄉的人口不足萬人。最早從1988年底開始,S縣按照中央的統一部署,開展了定職能、定機構、定編制的“三定”工作,初步確立起規范化的“編制”控制理念,一些“被精簡”的人員沒有了體制內的身份,但還留在鄉鎮政府“同工同酬”地工作,S縣各鄉鎮最早的一批編外人員由此產生。“你問這一批有多少人,我還真說不清。那個時候還沒有流行編內編外的說法”(訪談資料20180816G1)。

此后,S縣在中央的統一部署和廣東省、Z市的直接領導下,開展了多輪機構改革。2001年,廣東省依據《中共中央、國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》,發布《關于調整我省鄉鎮行政區劃的通知》(粵發〔2001〕9號),決定在全省范圍內撤并15%左右的鄉鎮。S縣的19個鄉鎮減少為15個,撤并率達21%,全縣為此調整和安置了120余名鄉鎮干部,調整和安置率達13%。 2004年,根據中央一號文件《關于促進農民增加收入若干政策的意見》,S縣進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員,又有一部分編內人員分流出來。2006年,廣東省發布《鄉鎮機構改革試點實施意見》(粵機編〔2006〕13號),要求按照鄉鎮轄區常住人口、土地面積、財政一般預算收入三項指標設置機構和核定編制。至此,S縣鄉鎮機構編制管理改革任務暫告一段落,編制數量也就此固定下來(見表1)。

上表中有一個數字特別值得注意,即核定編外人數254個。“核定編外”這一表述本身帶有明顯的悖論意味。既然是編外,為什么還需要核定?由誰來核定?S縣既有文件顯示,鄉鎮編外用工實行員額控制和空缺員額使用審核制度,空缺員額使用,必須報縣編辦或主管部門審核批準。調研發現,編外人員經歷了一個逐步擴張和不斷納入編制管理的過程,這一現象可被稱為“編外管理編制化”。1988年S縣經“三定”分流出一批編外人員,出于對歷史的尊重,這批編外人員與編內人員在工資福利和工作安排上并無明顯區分,更多體現的是地方機構改革的方向與成果。這一分流不僅是S縣各鄉鎮編外用工的肇始,也是編外人員納入編制管理的最早源頭。2002年,Z市編委發布《關于嚴格規范機關事業單位編外人員管理的意見》,首次以文件的形式對編外人員予以了核定。“這部分經上級審核的人員,人員數額和經費標準都由上級規定,是編外人員中的‘正規軍’”(訪談資料20180816G1)。

隨著經濟社會的發展和城市化進程的加快,鄉鎮政府職能不斷擴張。S縣各鎮街也不例外,其職能擴張引發的常規工作量激增,13個鎮街的編外人員隊伍也急劇擴大。到2017年末,各鎮街核定編外人數總量相比于1988年增加了4倍。“為什么說這些人也是核定的?原因很簡單,因為你的人數和經費都是有據可依的,不是亂來的!”(訪談資料20180816G1)。

核定編外人數在擴張,未經核定的編外人員也在擴張。表1顯示,S縣13個鎮街無一例外地出現了“有編不用、編外擴編”的用工現象。如何理解這種既空編又超編的矛盾呢?

四、自主性擴張:一個可能的解釋框架

學術研究的目的不在于講故事,本文之所以要講述S縣的故事,是為了提煉一種關于鄉鎮政府編外用工的解釋性知識,以便在講故事的基礎上對這種特定的用工現象加以抽象化與概念化,從而使對這種現象的認知從講故事似的類比解釋轉化為具有理論深度的知識產出。[15][16]在對鄉鎮政府編外用工的發生機制上,本文并不滿足于“人少事多,不得已而為之”的現成結論,而是針對“有編不用,編外超編”這一現象,在現有研究的基礎上提出了“自主性擴張”的解釋框架。現有研究很好地解釋了鄉鎮政府編外用工的原因,但忽略了鄉鎮作為能動的主體所具有的自主性。本文期待自主性擴張的解釋框架能夠幫助我們以一種能動的視角更好地理解當今中國基層治理的真實圖景。

(一)壓力傳導下的編外擴張

我們在S縣的田野調查結果,很大程度上印證了現有研究對編外用工發生機制的部分解釋:編外用工是有限的編內人員不足以應付日益繁重的工作任務的無奈之舉,鄉鎮政府任務繁重,則主要歸因于職責同構體制下的壓力傳導。自1982年以來,我國憲法和地方政府組織法中關于地方政府機構和職能配置的規定沒有發生根本變化。從中央到省一直到鄉鎮,黨政機構的部門劃分、職能配置呈現出“上下對口、左右對齊”的特征。[17]這種“職責同構”的行政體制與任務考核的壓力型體制相結合,構成了中國基層治理的制度環境,使得鄉鎮政府承擔了大量自上而下的責任,最終導致鄉鎮編外人員的大量存在。

以G鎮為例,該鎮是經上級政府核定的“較大鎮”,設有6個綜合性辦事機構辦公室(黨政辦加掛人大辦牌、綜治辦、經濟服務辦、社會事務辦、農業辦、人口和計生辦)和5個鎮屬事業單位(如規劃建設辦公室等)。該鎮核定行政編制40人,實際在崗35人,其中鎮領導職數13人,全數在崗;非領導職務的公務員實際在崗22人,事業編實際在崗13人,且有2名公務員和1名事業編人員常年被S縣相關職能部門借調,平均下來這11個部門,實際在崗約4個編內人員。

上級交辦的臨時性任務更讓鄉鎮人手“捉襟見肘”。這些臨時性任務一茬接一茬,一項接一項,沒有編外人員的支援,鄉鎮根本難以招架。一位鎮長抱怨說:“我們面前有兩個‘金字塔’:一個正的,從中央到地方,五級政府,鄉鎮是塔基;一個倒的,各條線都往下走,上面千條線,下面一根針,線線都往鄉鎮穿,鄉鎮成了塔尖。市里搞規劃建設的有30人;縣里有16人,都嫌人手不夠,還從我們鎮街抽調了幾個人;我們鎮就只剩2桿槍了。要完成任務,不用編外人員哪兒能行啊”(訪談資料20170621G1)。

壓力傳導的另一種方式就是檢查,對鄉鎮來說則是“迎檢”。每次迎檢,縣鄉兩級政府都要通力合作,做足準備。S縣為了在迎檢中安全過關,將鎮街領導干部在迎檢中的考核設置為“一票否決”,明確規定,若省級檢查不過關,鎮街主要領導就地免職;市級檢查不過關,鎮街主要領導三年內不得提拔重用;縣級檢查不過關,鎮街主要領導一年內不得提拔重要。一旦在迎檢中出錯,鎮街領導的政治空間就會被大大壓縮。因此只要有檢查,各鎮街主要領導都會靠前指揮,認真備檢迎檢。“迎檢屬于典型的‘勞動密集型’工作,僅靠有限的編內人員是無法完成的”(訪談資料20160718G1)。

(二)自主性擴張何以可能?

“有編不用,編外擴編”的現象明顯超出了既有研究的普遍結論——編外用工實屬基層無奈之舉,而是呈現出一種“自主性擴張”的特征。基層政府的日常行為構成國家運行的微觀基礎,如果我們對鄉鎮編外用工的現象僅僅停留于一種“事多人少,徒喚奈何”的理解,就不可能真正把握中國基層治理的內在邏輯。簡言之,現有研究未能很好地揭示鄉鎮政府編外用工的自主性邏輯和能動性角色,這正是本文著力要探討的問題。

所謂“自主性擴張”,意指鄉鎮政府的編外用工行為并非純粹是壓力型體制下的應付之舉,鄉鎮政府在面對復雜的任務時,發展出了一套擴充控制權和象征資本的自主性策略,使得國家治理鏈條的最末端也充盈著自主決策的元素。本文所說的自主性擴張,是基于整個鄉鎮而言的,“代表著一種不可被任何群體或個人所獨占的集體利益,或者通俗地說——公道。對上代表著本地民眾的利益以及本地實際情況,對下代表著國家意志和公共權威”。[18]編外用工可被視為職責同構體制下壓力傳導的無奈之舉,但“有編不用,編外擴編”,則帶有極強的選擇性和能動性。這一自主性擴張,給予鄉鎮政府以一個穩定的自主支配人力資源的權力空間,從而可能有效地完成其組織任務。

首先,鄉鎮通過編外擴編,實現了組織擴張,拓展了自主控制的權力空間。“任何組織的擴張通常都會增加其領導者的權力、收入和聲望”,[19]身處官僚金字塔的底層,鄉鎮領導大多面臨晉升的天花板,從縱向層級提升權力空間往往身不由己,最好的選擇莫過于“使他目前掌握的工作得到擴張”,因為“通過增加他能正式控制的人員,要比通過增強對原先人員的控制力度,更容易提高一個官員的總體權力”。[20]因而,當鄉鎮領導難以向上拉伸縱向權力空間時,拓展橫向權力空間就會成為一種主動的選擇,只要雇傭更多的編外人員,就可從橫向維度拓寬自主控制的權力空間。一個鄉鎮的編外人員越多,該鄉鎮領導的橫向權力空間就越大。這種權力的擴張對于有編制的鄉鎮普通干部也是適用的。通過與鄉鎮領導合謀,鄉鎮干部營造了一個主要由編外人員組成的新的“政府基層”,原本屬于被管理層的鄉鎮干部就有可能晉升成“管理層”,這就使得其向下拉伸權力空間成為可能。擴大組織規模,拓展權力空間,“可以提高組織績效(每單位產出),擴大生存的機會”,[21]因而,鄉鎮政府的編外用工,不能被簡單地理解為鄉鎮領導干部或公務員群體的私人行為,更像是一種為獲得更好生存的有默契、組織化的集體行動。

其次,鄉鎮通過精準“招”人,能夠找到自己想用和能用的人,也有效拓展了社會資本。依據《公務員法》,“地方各級機關公務員的錄用,由省級公務員主管部門負責組織”,鄉鎮幾乎沒有招考的自主權。“入口把關太嚴,筆試和面試都是省里統一安排,我們想要的人進不來,進來的人我們又不想要,只好多招編外的”(訪談資料20160721G2)。在S縣各鎮街,不管什么事情,大到專項整治、項目實施,小到拍照錄像、端茶送水,都少不了編外人員忙碌的身影。

筆者在調研時,注意到了一種特殊現象的存在,這一特殊現象為鄉鎮編外用工提供了某種客觀依據。S縣屬于粵北山區,語言差異很大,有的地方甚至“同村不同音”。出于公務員招考公平性的考慮,S縣很難對報考人員的籍貫和語言加以限制,一些聽不懂廣東話的外地人有機會通過考試成為S縣各鎮街的公務員。鄉鎮公務員身處基層,很多工作都需要與老百姓面對面交流,語言上的障礙則會直接影響溝通效果和工作效率。以M鎮經濟發展辦為例,編內人員都是通過公開招考的方式進入公務員隊伍的,也都是外地人,聽不懂當地方言。與之相對,編外人員都是本地人,熟知全鎮風俗習慣和各類情況,與村兩委溝通便利,能以其土生土長的身份優勢為鄉鎮化解矛盾,這使得鄉鎮對他們有了更多的依賴性。此外,鄉鎮是一個熟人社會,鄉鎮領導總有一些繞不開的人情網,“越是經濟差的鄉鎮,吃財政飯越難得,越多的人想擠進來。公考擠不進來,那就走編外,好歹也是碗財政飯”(訪談資料20160721G2)。編外人員的聘用不像公務員那樣嚴格,鄉鎮領導在其中有著充足的自主權。他們往往傾向于選擇那些對鄉鎮或自己的發展有“好處”的人,比如村干部的子女,如果某位村干部的孩子在鎮里做了編外人員,這個村對鎮里工作支持的力度就會明顯提升,鎮里就會收獲更多的社會資本。

最后,通過自主用人,鄉鎮領導不僅提升了個體的象征資本,也為鄉鎮確立了一定的激勵機制。編內人員如果沒有嚴重的違紀或違法等特殊情況,其編內的身份就很難被改變,鄉鎮領導也難以拿出有效的獎懲措施對其加以激勵或約束。M鎮一位副鎮長說:“四五十歲的干部,正是做事的黃金時期,但科員位置上一待就是幾十年,對什么事情也都看淡了。偷懶也好,應付也罷,你拿他也沒辦法”(訪談資料20170620G2)。相比之下,編外人員“更聽話、更好用、能辦事”(訪談資料20170620G2)。因而,鄉鎮領導寧可有編不用,也要想辦法擴大編外人員的規模。正如李普斯基所揭示的那樣,街頭官僚雖然不是通常意義上的政策制定者,但他們在政策執行過程中享有較為充分的自由裁量權,他們在進行服務分配的時候,實際上是在制定一個關于誰可以獲得服務的政策。[22]鄉鎮領導作為一種典型的街頭官僚,其自主用人主要表現在如下幾個方面:一是將行政編制與事業編制混編混崗;二是將編制內人員與編制外人員混用;三是將那些“聽話好用”的人,包括編制外人員,提拔到股長一級的重要崗位上。“誰聽話用誰,誰干活用誰,誰好用用誰,編外的管編內的,在我這兒一點毛病都沒有,把事情辦好就行”(訪談資料20160721G2),對于晉升空間有限的鄉鎮領導來說,自主用人不只是一種權力,更是一種精神福利,一種象征資本,有利于提高其榮耀感與成就感。[23][24]

 

五、結論與討論:自主性擴張在國家治理中的意義

本文的基本結論是:鄉鎮政府編外用工是有限的編內人員不足以應付日益繁重的工作任務的無奈之舉,但“有編不用,編外擴編”體現了鄉鎮政府在面對復雜治理任務時的能動者角色。針對這種能動者角色,本文提出了“自主性擴張”的解釋框架,這一框架是基于既有研究和經驗觀察的一種理論概括,對于我們理解當代中國的國家治理尤其是基層治理邏輯具有一定的普遍性意義,具體表現在如下三個方面:

第一,自主性擴張的解釋框架有助于我們以微觀角度為切入點,管窺大國治理中合法性與有效性之間的張力。如何既維護國家政權的合法性與權威性,又能實現國家政策在不同地區的有效實施,是推進國家治理現代化必須面對的現實課題。[25]對中央政府來說,合法性是其施政的重要維度,因為每一個支配系統都必須確立和培養其合法性。[26]政府規模的膨脹對合法性是個嚴峻的挑戰,政府人員的擴張意味著財政支出的增加,意味著政府對社會“掠奪”的加劇。為了贏得公眾對國家合法性的認同與支持,中央政府有著強烈的動機約束地方政府的“掠奪之手”,編制管理正是這樣一種約束性的制度設計。但對地方政府來說,首要的問題是如何有效地完成中央(上級)政府交辦的任務。面對既定的制度環境,鄉鎮政府只有努力拓展制度外的治理資源,不斷增強組織的彈性,才能有效地適應和應對基層治理的復雜局面。從這個意義講,鄉鎮政府編外用工的自主性擴張,是鄉鎮面對剛性的制度約束與有限的治理資源時,向上級政府傳遞的一種策略性用人訴求。在不能容許鄉鎮突破合法性的框架又不能給予鄉鎮更多的治理資源時,上級政府對鄉鎮的這種策略性訴求采取了容忍乃至默許的態度,必要時則會以“編外管理編制化”等方式加以約束。

第二,自主性擴張的解釋框架有助于我們以一種動態的眼光,洞察集權與分權之間的邏輯。在單一制國家里,分權通常被看成是中央政府對地方政府的主動“放權”,地方政府在這一過程中是被動的受益方,缺乏討價還價的能力。市場維護型聯邦主義理論就認為,雖然中國經濟奇跡的取得離不開包括鄉鎮在內的地方政府的積極有為,但這種積極有為是中央政府放權的產物。[27]鄉鎮政府編外用工自主性擴張的現象超越了這一理論,表明集權與分權并非單向的線性關系,而是中央與地方相互建構的產物。編制管理是典型的集權式管理,實行“中央統一領導、地方分級管理”的體制,凡是涉及編制事項,均由機構編制管理機關“一家管理、一家審批、一家發文”。但鄉鎮在這種集權性的制度約束下,實現了從行政編制與事業編制混編混崗,到編外人員的編制化管理,再到突破核定編外人數的“編外超編”,直至以編外人員管理編內人員,一步步地獲得了上級政府的默許,這種以變通方式贏得制度化生長空間的分權之路,生動地展示了集權與分權之間的動態博弈。從這個意義上講,我們不能受限于中央政策的文本層面,而要著眼于地方政府實際上擁有的超出政策文本的自主選擇空間,并依據約束性制度環境的實踐效應來理解地方政府的行為邏輯。

第三,自主性框架提供了一種基于能動者的分析視角,有助于我們更加全面地、客觀地審視鄉鎮政府和鄉鎮干部在政策執行過程中的積極角色及其努力。威爾遜(James Wilson)對德國基層軍隊的分析表明:對于一個以執行任務為目標的組織來說,獲得充足的自由裁量空間,以自己所認為最好的方式重新定義任務,并給這一任務注入使命感,是完成任務的關鍵前提。一支士兵突擊隊之所以能夠在遠離總指揮部之外且沒有精確詳細指令的情況下,在令人困惑的、易變的環境中成功地戰勝強大的敵人,關鍵在于它有在一個紀律嚴明的總系統中保持完成總目標的獨立行動能力。[28]中國改革開放40年所取得的巨大成就,離不開廣大鄉鎮干部的努力,但在許多關于鄉鎮的研究中,鄉鎮政府被認定是欺上瞞下、陽奉陰違的“掠奪性政府”、鄉鎮干部則是“沒動力的,被動的”政策執行者,是“吞噬農民的寄生蟲”。[29]這種消極的定位并不能很好地解釋中國鄉鎮何以會取得實實在在的發展與進步,這也使得我們需要更為復雜的經驗證據來把握鄉鎮在政策執行中的角色及其效果。[30]因此,我們可能需要借鑒威爾遜的分析,以一種積極的視角看待鄉鎮政府的行為邏輯,視其自主性擴張為一種旨在完成工作任務的努力。

本文的研究同時引發了我們的一些思考。首先,鄉鎮政府編外用工的自主性擴張雖然有助于增加組織彈性,緩解治理壓力,但只有當上級政府編制管理嚴重脫離鄉鎮政府的實際需要時,才會產生鄉鎮編外用工的現象。鄉鎮事多人少,一個根本原因是鄉鎮的編制基數是依據十幾年前的情況確定的,過去十幾年,鄉鎮治理日新月異,但編制管理沒有做到與時俱進。十九屆三中全會在強調“推動治理重心下移”的同時提出“強化黨對機構編制工作的集中統一領導,統籌使用各類編制資源,加大部門間、地區間編制統籌調配力度,滿足黨和國家事業發展需要”,如何依據這一頂層設計,在強化編制管理的剛性約束力的同時依據基層治理的實際情況做好編制資源的動態調整,是未來編制管理應當著力解決的重點難題。

其次,鄉鎮政府編外用工的自主性擴張,表明基層政府能夠在現有約束性的制度框架內依據自身效用目標來選擇性地履行其職能,從而放大了其自我賦權行為的不確定性,[31]使得其既可能伸出“扶助之手”,也可能伸出“掠奪之手”。在鄉鎮的編外用工實踐中,一些地方對編外人員的崗位需求、招聘渠道、人員類別、用工期限、用工數量和用工條件等,缺乏統一的規定和標準,招聘程序缺乏規范,編外人員進入渠道多樣,這勢必對公務員隊伍的理性化建設形成沖擊,最終有損基層政府的公信力,削弱基層治理的有效性。因此,如何落實十九屆三中全會關于“嚴格控制編外聘用人員,從嚴規范適用崗位、職責權限和各項管理制度”的要求,限制可能的“掠奪之手”,是鄉鎮政府編外用工自主性擴張不得不直面的拷問。

最后,鄉鎮政府編外用工,必然涉及到薪酬問題。編外人員的薪酬從何而來?在現實中,其薪酬要么來自財政撥款,要么來自用人部門的自收自支。編制只有落實到財政上,才具有實際的意義。財政撥款的編外人員也是財政供養人員,編外人員數量的不斷增長,也有違政府“財政供養人員只減不增”的承諾。而讓用人部門自收自支,則容易滋生“謀生式行政”,讓鄉鎮將大量時間和精力用在“找錢”“養人”上,或者讓編外人員以收費、罰款的方式獲得報酬,形成事實上的“與民爭利”,從而侵蝕國家政權的合法性和社會基礎。

 

 

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